实施
依据党中央、国务院的决定，从一九九四年起在全国实施分税制财政体制。为了照顾地方利益，充分调动中央和地方两个积极性，国务院决定这次分税制改革以一九九三年为基期年。但是，近期发现一部分地区为了增长地方既得财力，用不正值方法扩大今年收入，对此，各级政府要给予高度重视，立刻采取措施，纠正该种错误做法。
多地要从全局利益出发
积极推动分税制改革。分税制改革是建立社会主义市场经济体制的一项巨大措施，对于健全财政法制，正确处理中央与地方财政分配关系，促进经济稳健发展具有重要意义。国务院决定这次改革以一九九三年为基期年，充分体现了照顾地方利益的精神，多地要正确理解，认真实施，决不能从局部利益用发，采取不正值的办法人为扩大今年收入。实施分税制后，中央财政对地方的税收返还基数，是依照一九九三年中央从地方划的升值税净收入核定的，从一九九四年开始，将按此基数乘以全国升值税上涨率的一定比例返还。今年产品税、升值税、运营税显现不合理上涨，就会影响明年中央财政给地方的税收返还，降低中央应收的财政收入。同期，用不正值手段人为扩大今年的产品税、升值税、运营税收入，也会影响企业的正常生产和运营，制衡企业的成长，从而降低企业所得税，降低地方收入。还要表示，假使地方采取不正值手段抬高属于地方税种的今年基数，非但不能增长中央财政对地方的返还，反而影响明年地方财政收入，千万不要干该种得不偿失的事。
严禁收“过头税”
搞“寅吃卯粮”。收“过头税”是严重违背财经纪律的举动，直接影响分税制改革的顺遂执行，务必严加禁止。各极税务部门要严格依照税法规定征税，不得随意更改纳税期限，不得人为扩大产品税、升值税、运营税和企业所得税的预缴税款，不得对当年尚为达到的销售收入和运营收入征税。各级财政部门、金融机构不得为企业仍未达到或；虽已达到，但未到纳税期的销售收入和运营收入供应资金，提早交纳税款。各级税务部门要严格依照收入的预算级次、税收科目和金库条例的规定组织税收入库。如发现有收“过头税”等违背财经纪律的举动，一律全国通报，扣减中央返还地方的的税收基数，并追查相关人士的责任，依法严处。
严禁用不正值的手段
强制企业交纳历年“死欠”税款。受于多方面的原因，各种企业都有一部分多年形成的欠交税款，其中有一部分事实上已形成所谓“死欠”。多地清理欠税是应当的，但要严格实施政策，该清理入库的应按规定执行清理，不能不切事实地提出彻底清理的要求，不能采取强制企业以银行贷款或财政资金转帐方式缴纳历年“死欠”税款。各级财政部门、金融机构要相互配合，增强监督检查、一经查出，严处在资。
继续做好出口退税工作
出口退税是国家支持出口贸易的一项重要政策，多地要认真贯彻实施，按规定及时足额退税，决不充许无故不退、少退或延迟退税。退税计划不足的地区，应及时申请追加。中央财政将按今年事实出口情形和退税相关规定核定地方负担的出口退税数额，对不按规定退税或故意拖到明年退税的地区，要追究相关人士的责任，并由地方按当前规定的比例负担。
各省、自治区、直辖市人民政府要将本通知的贯彻实施情形于今年十二月末报国务院，同期抄送财政部、国家税务总局、中国人民银行和各专业银行总行。缺陷显现
我国分税制财政体制改革，使财政收入连续迅速上涨，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年提升。但受于制度安排指导思想定位的刚性，制度设计不可避免的缺陷，制度运行中的偏差和宪政约束力较差等困难，势必滞缓了“基本公共服务均等化”目标的达到。
制度安排指导思想定位的刚性
分税制财政管理体制运行十几年来，中央财政尽管通过转移支付手段付出达到财政收入分配均等化，但受于制度安排指导思想定位的刚性，中央与落后地方在财政收入的初次分配关系上并没有发生根本改变，中央级收入仍占绝对比重，省下方特别是县、乡财政收入范围很小，这既不利于调动地方自我发展的积极性，也不利于财政分配均等化目标的达到。
1.过于强调中央级收入占财政总收入的比重
分税制改革的指导思想是提升“两个比重”，加强中央财政的调整能力。基于这一思想，中央财政在策划分税制财政管理体制之初，将流转税的多部分，即消费税和75%的升值税确定为中央级收入。从事实情形看，中央财政通过分税制体制划分在形式上集中的收入，多部分通过税收返还又回到地方，集中的增量除用于中央级开支外，其余也通过转移支付、专项拨款等形式补贴给多地，中央财政然而是过一下手而已。但是，正是受于该种形式的集中，使中央财政和中直部门的权力大暴涨强，加上很多专项拨款实施条条管理，遍布地方开支的各方各面，在很大程度上助长了地方“跑部钱进”等困难的发生。所以，就分税制财政体制来看，分税的形式无可厚非，核心是中央财政在调节财政均衡的手段上如何把握。在保证中央财力稳健加强的同期，既要有助于促进财政均等化目标的达到，还要有助于简化操作和财政资金的规范分配，避免部门和个人的权力过于集中，防止和杜绝腐败等困难发生。
2.税收返还政策事实继续照顾了富有地区
分税制之初，为了保证中央级收入的平稳上涨，国家确定了1：0.3系数返还的政策，即，以1993年地方上划中央“两税”为基数，胜过部分中央财政按1：0.3系数予以增量返还，未完成上划基数的，相应扣减税收返还。这一政策，在分税制初期促进了中央级收入的平稳上涨，保证了“两个比重”稳健提升。但是，受于1：0.3系数呈逐渐缩减趋势，这一政策实施到当下，很多地方得到的中央增量返还已不足10%.也就是说，1994年地方上划中央“两税”增长1万元，中央财政返还地方0.3万元，而当下地方上划中央“两税”增长1万元，中央财政返还地方还不足0.1万元，严重挫伤了地方政府积极性。很多地方，特别是基层，把首要工作精力都放在了地方税上。所以，国家应适时调整这一系数返还政策，研究对中西部地区实施1： 0.3“比例”返还，以调动落后地区自我发展的积极性。同期，中央对地方税收返还政策，差不多默认了起点上的不公平，财政收入上涨快的东部沿海省份得到的财力继续增长，而中西部落后地区受于财政收入上涨慢相应得到的财力没有较快上涨，更深一步拉开了中西部省份财力分配差距，暴露了财力分配机制的缺陷。
初始制度计划的内在缺陷
中国分税制改革中当前存在的一部分困难，与行政体制改革落后和经济体制改革不配套有直接关系。
1.行政体制改革落后
降低了分税制体制均富功效。财政体制改革以简约明晰的行政体制为前提。只有行政体制改革到位，才会有清晰的事权划分，才可建立合理的、规范的分税制财政体制。从西方国家分税制实践看，大多是三级政府，政府间事权和财权划分清晰明了，分税制财政体制运行通畅。而我国分税制改革，均为在五级政府的行政管理体制环境下实行的，而且中央一级就分去了财政收入的50%以上，省里多多少少再分一点后，市、县、乡三级政府差不多已无税可分，以至于在全国实施分税制多年后的今天，一部分乡级财政依然实施的是以往的包干体制。同期，财权层层上收，事权层层下探，转移支付链条过长，动摇了基层政府行使职权的物质基础。在我国各级财政，一个非常广泛的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。首要显现为“上出政策，下出资金”，开支政策在上，资金提供在下，上级政府策划统一政策，直接影响着下级开支范围和开支方向，影响着下级政府的预算平衡。依据财政分权基本要求，“一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡”。在既定的法制化的事权划分格局下，依据所承受的政府事权，各级政府具有决定政府开支范围及开支方向的权力。
2.经济体制改革不完善
财政没有真正从一般竞争性领域中退出来。自十一届三中全会以来，我国经济体制执行改革已走过差不多30年的历程，由计划经济到有计划的商品经济，并最终迈向了社会主义市场经济。民众已充分认识到，市场机制是不以人的意志为转移的“看不见的手”，资源配置首要由市场主宰，可以满足人民日益上涨的物质和文化生活需要，而且效率要比政府高得多。但是，受于我国经济体制改革仍未最终完成，一部分地方国有企业及国有控股企业依然担负着发展地方经济、供应财政收入的重任，加上一部分地方长官追求政绩、上项目的热情很高，使财政很难从一般竞争性领域完全退出来。一部分地方对一般竞争性领域的财政投入差不多没有得到回报。所以，从构建公共财政体制角度，财政资金应首要投向巨大公益性项目和对经济发展具有全局性和战略性的非运营性基础设施项目。对培育新的经济上涨点和动员产业升级的巨大高新技术和技术改造项目，政府应通过财政补贴、贴息或政策引导等方式吸引社会资金，使企业形成投资和创新主体。总之，财政投资要从一般竞争性领域中渐渐退出，着重支持和引导农业尤其是农业基础设施和农业产业化建设，水利、交通、能源等基建，环境保护、基础教育、公共卫生等关系国计民生的公益事业，同期引导产业结构调整和升级，促进信息化及高新技术产业加速发展。
3.税收政策的策划和举债权力的集中
制衡了地方经济发展。实施分税制后，所有税收政策的策划权和举债权都汇聚在中央，地方无权开设新的税种，更无权举债。但是，从这些年的事实情形看，受于税收政策过于集中，一部分适合地方政府征收的税收，如遗产税等，迟迟无法出台，财政收入大批流失。“预算法”规定地方政府不能编列赤字预算，一部分地方就把应当列支的开支挂起来，本来应落于纸面上的赤字却变成了隐性赤字。“堵不如疏”。中央在政策的策划上，应予以地方适当的自主权，不仅不影响国家政策的严肃性，也有助于增强管理。在特定情形下，探索允许地方编制赤字预算的可行性，将困难实事求是地摆在桌面上，既有助于争取上级财政的支持，也有助于加强自我发展的活力。
制度运行过程中存在的偏差
任何制度从策划到实施都需要一个过程，分税制财政体制也不例外。在这一过程中，受于政府间事权划分不明晰，转移支付制度不规范，加上我国正处在经济体制改革的过渡期间，农村税费改革的任务还很艰巨，难免显现实施偏差和各种遗留困难，影响分税制的完善。
1.事权划分不明晰
地方财政负担沉重。清晰的事权划分，是分税制财政体制划分财权的基础，也是达到财政分配均等化目标的前提。依照公共产品的层次性划分，全国性公共产品和事项应由中央政府负责；兼有全国性和地方性公共产品特质的事项应由中央和地方政府共同承受，并按具体项目确定分担的比例；中央政府负有直接或间接责任，但由地方政府供应更有助于提升效率的事项，应由地方政府负责，中央政府依据具体事项予以转移支付，帮助地方完成；其余地方性公共产品和服务，应由地方财政负责。假使中央的财权比例差于事权比例，就会降低中央宏观调控能力，无力保证缩减区域间差距和正常履行国防、外交等全国性的公共事务；但假使中央的财权比例比事权比例高得太多，也会导致一连串的负面效应。从我国现阶段中央与地方事权和财权的组成比例来说，中央与地方财政收入的比例为55：45，而财政开支的比例却为30：70，其中公共服务开支的比例为46：54，已经非常不匹配。
2.转移支付制度不规范
影响财政分配均等化。受于现行分税制在中央与地方收入划分上没有根本性的改变，有指定用途且分配透明度不高的专项拨款有增无减，达到政府间财政分配均等化目标的重任落在了额度不大、分配办法逐渐规范的一般性转移支付（2001年以前称为过渡期转移支付）身上，促使地方政府眼睛“往上”看，“跑部向钱”等不良现象仍继续存在。据统计，1999年至今，中央对地方转移支付的财政投入逐年增长： 2000年投入800亿元，2001年高达1000多亿元，2002年胜过4025亿元，而2005年达到到7733亿元。中央财政转移支付逐渐增多，地方政府却越争相向国家相关部委要钱，其根源在于，中央转移支付的分配还不够透明，分配办法不够规范，大批资金分散掌握在中央有关部委。新期间提倡“财政均富”，从新划分与调配中央与地方的事权与财权，给地方政府相匹配的财权来有效保障事权，具有重要的现实意义。
3.省下方财政体制不健全
县、乡财政比较问题。其一，受中央与地方政府间事权划分不清、财权事权不统一的影响，省下方财政体制改革不或许在事权划分、开支结构调整上有击穿性动作。地方政府明知很多开支项目与结构不合理，也无法执行必要的调整，开支范围也就压不下来，财政问题情况也就不或许从开支管理方面得到改观。其二，目前财税分家和国地税分设的局势，增长了地方财政工作的难度。财政部门对税务部门缺乏有效制衡。税务部门与财政部门讨价还价的困难时有发生，地方财政预算的安排和实施难度加大。其三，省下方政府层级过多，政府间税源差异大，分税制无法给基层政府平稳的收入来源。中央与省级政府分税后，中央尽管留给省下方地方政府很多税种作为地方政府的固定收入，但这些税种中除运营税还算得上是主体税种外，其余税种不仅税基小、税源少，而且征收难度大、成本高，根本无法满足地方各类开支的需要。加上，省下方地方政府层级多，越是到基层，税源结构越不平衡，区域间收入差别越大，乡镇一级以致无税可分。
依据以上分析，“财政分配，和谐是目标，制度是保障，公平是导向，均等是手段”。辩证地、历史地认识我国分税制财政体制运行困难成因，探索达到“基本公共服务均等化”对策，从而高达有差异的“财政均富”目标，务必从新架构转轨期间的财政体制，把握制度计划的起点公平、调整过程公平、注重结果公平，切实处理好区域间财力分配差距过大、贫富分化严重困难，才可使群众共享经济社会发展成果。破解之道
分税制遭遇现有政府体制
财政体制下无法破解的难题——逆向思维的必要性
1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过《中共中央有关建立社会主义市场经济体制若干困难的决定》，提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。12月，国务院发出《有关实施分税制财政管理体制的决定》。分税制改革和税制改革同步实行，1994年1月1号起实施。
财政分税制体制的确立，划分了中央和地方财政之间财权和事权的规模，达到了计划经济财政体制向市场经济财政体制的稳定过渡。分税制以后，“两个比重”稳健提升，中央政府的宏观调控能力快速加强，中央和地方的积极性得到发挥。
但是，当时的分税制，与目标模式有很大距离，是很不彻底的渐进式改革。突出显现为：分税制改革的政府职能定位不清晰；各级政府之间的事权划分不清晰；财权与事权的划分不匹配，地方事权重，财权小；财力分配上没有触动地方既得利益，导致在保证原有利益基础上的“增量调整”；未能确定省下方各级财政之间财力如何分配的困难；中央与地方财政在分税上过多“共享”，有的还按行业或隶属关系划分收入，不是真正按税种分税；财政转移支付启动缓慢，制度不完善，运行不规范，均等化作用有限。
该种分税制并没有是真正的财政分权体系，导致一种过渡性的安排，当时的考虑是通过逐渐深化改革来处理省下方各级的财力分配困难。迄今，十余年以往了，省下方财政体制并没有真正进入分税制轨道，改革没有获得任何本质性进度，“过渡”变成了“凝固”。
过渡不顺，非规范化状态凝固化，自此造成的负作用逐渐增大，突出显现为财权的重心连续攀升而事权持续下放。在全国经济连续高速发展，财政收入占国内生产总值的比重连续稳健上升，财政总收入连续高速上涨等大环境下，县乡财政日益问题。2004年，全国县级行政区2862个，县域面积占国土总面积的94%，县级财政供养人士占全国71%，但财政收入只占21%（张新光，2006）。加之不少上级专项建设项目的资金要求地方“配套”，转移支付制度又不完善，致使欠发达地区县乡财政无法保人士吃饭，无力保机关运作，乡镇一级更是苦不堪言，债务负担沉重。以安徽省为例，2003年末乡镇负债总额132亿元，平均每个乡镇负债高达753万元（杨之刚、张斌，2006）。
县乡财政的问题，形成滋生乱收费、乱摊派、乱借债的重要原因，进而加剧了农民负担，扩大了财政风险，影响了社会平稳和地方经济的连续发展。
实施分税制财政体制，是当今世界市场经济国家的广泛做法。我国实行财政分税制，是适应政治、经济、财政等大环境，深化改革的必然结果。毋庸置疑，财政体制要适应市场经济的要求，处理好政府与企业、中央与地方的基本经济关系，各级政府的事权—财权—财力的配置要得到与市场经济逻辑贯通的合理安排，各级政府要规范地“以政控财、以财行政”，实行分税制是正确的选择。
困难是，分税制后来为何分不下去？
深化分税制改革，务必借鉴国际经验，立足中国国情，寻到一个可以实行的方案。而我国是世界上政府层级最多的国家，设有中央、省（自治区、直辖市）、地（自治州、市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）五级政府。政府层级决定财政层级，一级政府一级财政，五级政府五级财政。在五级架构下搞分税制，无任何国际经验可循，难度显而易见。尽管我国有20多种税，为数不少，但要在五级财政之间划分，是其余国家未曾遭遇的难题。
究竟能不能寻到一个切实可行、标本兼治的办法，来解开分税制的“难题”呢？办法就是逆向思维，更改分税制这一命题的解题基础和基本条件，从体制创新入手，将五级政府、五级财政“扁平化”为中央、省、县三级，实施三级政府三级财政三级分税。
三级政府三级财政三级分税
要达到三级政府三级财政三级分税，难点、前提和核心是务必降低政府层级，而政府层级的降低，是一个很敏感的话题。将五级政府、五级财政“扁平化”为三级，是一个浩大的工程，是巨大的政府体制、财政体制改革。用政府层级的降低这篇大文章，去处理分税制的小困难，疑似是小题大做。
然而，纵向看古今，横向看中外，我国实施三级政府制，都有很强的可行性。
从国际向上瞧，尽管各国的国情和地方政府组织不尽相同，但国际上首要的市场经济大国，尤其是发达国家，如英国、美国、德国、日本、澳大利亚、加拿大、意大利等，差不多均为三级政府体制。在经济大国中，我国政府层级之多，堪称“世界新高”。
从中国历史看，我国从秦朝实施郡县制到建国初，几千年来，差不多是三级政府或者四级建制。我国现行政府五个层级，是有记录以来行政层级最多的期间。从广泛的存在形式来说，三级政府体制根深蒂固，有平稳性、科学性和合理性，现行的五级政府则是计划经济等多种色彩的产物。
从我国现实情形看，政府层级的划分，应该遵循高效和便利的原则。尽管我国人口大量、地域广大，但受于交通、通讯条件改观，政府经济职能规模缩减，公共管理方式转变，我国降低行政级次、扩大管理程度是势在必行。把我国的五级政府削减为三级，市与县同级，必要的地、乡两级作为派出机构，如此可以处理我国政府体制、财政体制中诸多积攒已久、冲突日深的深层次困难。
1.撤消地市一级政府的可行性
地级市政府，本是作为省级政府派出机构的“专员公署”（专区、地区），我国宪法中一直未将其作为独立的一级政府，20世纪80年代以后，基于发挥中心城市作用，加速城乡一体化建设等原因，实施“地市合并”或“撤地建市”，“专员公署”摇身一变形成“地级市”，成了实体型的政府，在大部分省份实施“市管县”。这一演变的结果是，增长了行政级次，减弱了行政效率，提升了行政成本。2004年全国333个地级行政单位，一年消耗掉的行政资源预期在1300亿～1500亿元之间（张新光，2006）。
同期，“市管县”还给县乡经济、财政导致不利影响：地市政府掌握大批管理权，县级自主权缩减，影响了县域经济发展；实力较弱的地市小马拉大车，束缚了县域经济发展；一部分地市财权攀升，事权下探，加重了县乡财政的问题。
在地市一级一直未能完全“做实”的浙江省，实施“省直管县”改革获得了成功。从浙江的经验看，“省直管县”可以避免市县政府层级不同但职能大差不差相同的混乱局势，利于理顺行政体制，合理划分事权、财权；虚化以至撤消地市级政府，不将对政府经济造成大的负面影响。近年来，江苏、广东、安徽、河北、河南、湖北、江西、吉林等省相继推行“强县扩权”试点，在现行的政府架构下对行政管理体制和财政体制执行调整，缩减了地级政府对所属县的管理权，扩大了县级的自主权。
党的十六届五中全会《有关策划国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》肯定了“省直管县”的经验，提出“理顺省下方财政管理体制，有条件的地方可实施省级直接对县的管理体制”。
从“我国行政区划与管理程度表”（见表1）可以看出，我国的省级和地市级政府的管理程度显著偏小，远远差于中央一级的管理程度，显得很不合理。在美国，平均每个州政府管理799个地方政府；在法国，平均每个省管理360个左右的市镇（杨之刚、张斌，2006）。
目前，在我国的交通、通讯等条件已大为改观的情形下，取消地区一级政府建制，实施“省直管县”，平均每个省管理84.1个县，从管理程度来说，总的上是比较合理的。?
总之，回归宪法，撤销地市作为一级独立政府的建制，实施“省直管县”，是现实的需要，也是依法行政的要求。通过这一改革，可以降低管理级次，提升行政效率，促进县域经济发展，减轻县乡财政问题。
2.撤销乡镇一级政府的可行性
当下的乡镇政府，因为人民公社，是计划经济的产物。乡镇一级，名义上是基层政府、基层财政，但一直没有相应的财力支持，乡镇负债形成制衡我国农村以至整个国民经济发展的原因。近年来，农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人士上划，税务、工商等机构已经按经济区域而非行政区域设置，保持原有乡镇财政体制的配套环境已经发生巨大改变。当前，乡镇财政的首要任务还剩下政府人士薪资开支，作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。
以“预算共编、账户统设、集中支付、采购统办、票据统管”为首要内容，将乡镇财政的预算编制、资金管理、拨付、运用各环节置于县级财政监管之下的“乡财县管”改革，在安徽试点以后，已经在全国很多省份相继推开。
但是，“乡财县管”，或许会影响乡镇政府为辖区居民自主供应公共产品和服务的能力，在一定程度上产生乡镇公共服务缺位，并不是长久之计。
在我国，几千年来，皇权不下县是不成文的规则。目前，撤销乡镇作为一级政府的建制，公共服务由县级政府协调平衡、统筹安排，乡镇作为县级派出机构，能够避免县乡政府职能交叉重复，可以精兵简政，利于政令畅通，能够改观党群关系。
3.实施三级政府的积极意义
改革放开以来，我国的四次政府机构改革，均为横向调整政府部门设置，没有纵向降低政府层级设置，形成“精简—膨胀—再精简—再膨胀”恶性循环的怪圈。从人士来说，我国在编党政机关工作人士，1979年是279万人，1989年是543万人（陈洪生，2004）， 2002年是1075万人。人士的持续增长，在一定程度上印证了“帕金森定律”的情景：无论政府工作增长与否，或根本没有任何工作，政府机构人士数目总是按同一速度增长。从行政经费来说，1980年，我国行政管理费支出66.79亿元，占国家财政总开支的5.5%；1996年行政管理费支出1040.8亿元，占国家财政总开支的13.1%；2002年，行政管理费支出4101.32亿元，占当年财政总开支的18.6%，是1980年行政管理费开支的60.4倍（唐任伍、唐天伟，2004）。
行政管理的终极目标，是提升行政效率。有效的政府，首先务必是有限的政府。降低政府级次，有助于合理界定各级政府的职能，降低政府机构的数量，减弱行政成本，提升政府效率，从根本上处理政府机构庞大、职能过宽、职责不清、财政供养人士过多等困难；降低政府级次，可以降低信息在传递过程中的迟滞、失真和消减，有助于达到政令畅通，有助于把中央的正确力争变成老百姓的自觉行动，有助于反应民意，有助于中央更好地把握国情和作出正确的决策；降低政府级次，实施中央（高层政府）、省（中间层政府）、县（基层政府）三级政府制，层次清晰，政府职能规模容易界定，各级政府事权、财权易于划分，可以避免两个或多个中间层（或基层）必然导致的各种混乱，能够从根本上处理分税制难题；降低政府级次，实施三级政府三级财政三级分税，规范中央和地方各级的财政关系，有助于我国经济连续健康较快地发展，有助于政治平稳和社会和谐。
三级政府三级财政架构下三级分税的建议
在三级政府架构下，应按效率原则，确定政府与市场的关系，界定政府的职能规模。在此基础上，依据受益规模原则，划定中央、省、县各级政府的事权，以事权为基础划分财权，建立分税分级财政体制，一级政权、一级事权、一级财政、一级税基，维持各级财政在财力上的相对独立性，提升各级财政的积极性。
1.合理、清晰划分三级政府的事权
依据公共财政对财政职能的要求，中央财政应负责国防、国家安全、内政外交、地区财力平衡、跨地区的基建和跨地区事务协调、宏观调控、中央机关及中央管理的事业单位的开支；省级财政应负责辖区内区域经济协调、中观调控、省级机关和省管事业单位的开支；县级财政负责辖区内的社会治安、行政管理、公用事业发展等开支。另外，基础教育、卫生预防疫情、环境保护等应作为三级政府共有事权。
2.清晰三级财政的职责
中央财政负责全国性财税法规、财税政策策划，全国及中央预算、决算，全国性财力平衡与调控等；省级财政负责地方性财税法规、区域性财经政策策划，税收计划调整，全省及省本级预算、决算，财力平衡等；县级财政负责辖区内的财税计划调整、申报及政策目标的落实，本级预算、决算，财力协调等。
3.划分三级财政的税权
科学的分税制务必以合理的税制为基础。目前，应深化税制改革，依据三级政府的事权，合理分配财力，确定三级财政的税权。可以将消费税、社会保障税、关税作为中央税收；企业所得税、运营税、环保税作为省级税收；城市维护建设税、土地升值税、印花税、车船运用税、不动产税、遗产税作为县级税收。升值税、个人所得税、资源税作为共享税。
4.完善我国的转移支付制度
实施分税制的国家，财权与事权对应，但税权与事权不完全对应，保证中央政府的主导地位、由中央适当集中财力并执行再分配是广泛的做法，在有几千年高度中央集权传统的中国更有必要目睹这一点。但是财力上提以后，在事实运用的分配上，要尽量向基层政府倾斜，付出达到社会公平。为此，务必完善我国的转移支付制度，通过自上而下的纵向转移支付，以及必要的横向转移支付，使欠发达地区能大差不差促成可用财力与事权的统一。
转移支付制度应从当前的分配型转为宏观调控型，要以提升资金运用效率和公共劳务均等化为首要目标，采取原因法，达到财政转移支付的规范化。
5.法律配套
分税制的顺遂实行需要法制保障，建议修改宪法，清晰地市不作为独立的一级政府建制并取消乡镇作为政府的行政建制；完善《预算法》；策划《财政转移支付法》；达到各级政府事权分配和财权划分的法制化；赋予地方适当的税收立法、征收和管理权，维持地方财政相对独立的地位，以发挥地方的积极性和主动性。
过渡性办法
——达到逆向思维目标的路径
政府层级的调整，宜从速决断，早作安排。但是，五级政府演变为三级，毕竟是很大的系统工程，需要通盘考虑、统筹协调、周密部署，目标的达到需要一个过程。
在现行政府层级一时很难更改的情形下，可以推动“省直管县”和“乡财县管”改革。逐渐取消市管县体制，市级财政只管市辖区，由省财政直管市、县财政，市、县政府行政不同级但财政同级；虚化乡镇财政，将乡镇预算纳入县级财政，为乡镇转为县级政府的派出机构创造条件。
我国人口大量、地域广大，多地情形和经济发展水平千差万别，“省直管县”和“乡财县管”的改革，不宜“一刀切”。发达地区的乡镇可暂不照搬“乡财县管”的办法；个别省管半径过大的省份，可以作相应的配套改革；边远、地广人稀的区域，可以探讨办法积攒经验，作合理的安排。
从短时间看，减轻基层财政问题和调动地方各级政府发展经济、精简机构、增收节支的积极性，是合适的；尊重地方的首创精神，允很多种模式的地方财政体制试点改革，充分积攒经验，扬长避短，以逐渐演进和建构理性的分税制体制是必要的。
20世纪80年代，我国意义巨大、影响深远的经济体制改革，是从税制改革开始的。当今，我国巨大的政府体制、财政体制改革，能否能以分税制作为引子呢？
