公共政策

公共政策的概念

公共政策是政府等公共组织管理社会公共事务的指导准则，它决定着管理活动的方向和目标。正确的政策及有效的实施，将为国民经济和社会的成长导致不错的效果；政策失误或实施不力，将致使适当的恶果。从某种意义上来看，公共政策困难是国家立法活动、司法活动、行政活动和政党活动的核心困难之一，所以承受了世界各国逐渐增多的重视，并增强了对它的研究。

公共政策是社会公共部门为处理社会公共困难，规范和指导相关机构、团体或个人的行动，在大量的参与下所策划的举动准则。该定义清晰表示了公共政策的主体——公共部门及其余参与者；公共政策的目的——处理社会公共困难，规范行动；公共政策的对象——相关机构、团体或个人；公共政策的状况形式——举动准则。

公共政策的基本特质(一)公共政策的政治性与公共性

从政治性来说。公共政策作为政治系统运行的重要环节，必然要服从和服务于政治系统的意志、利益、任务和目标。政府作为掌握社会公共权力的组织机构，它策划、实施公共政策的权力是由政治系统合法授予的，所以，政府的任何政策也务必维护和巩固现行的政治统治。这就使公共政策具有了政治性的特质。从公共性来说。公共政策是政府等公共部门执行社会公共管理，维护社会公正，协调公众利益，保证社会平稳与发展的措施和手段。所以，公共政策务必立足于整个社会发展，从全社会绝大部分人的利益出发来策划和实行各种举动准则，这就是它的公共性。离开了公共性，公共政策就或许变成某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。

(二)公共政策的合法性与强制性

从合法性来说。公共政策要发挥对社会团体和个人举动的规范与指导作用，务必以公共政策作用对象的认可和接受为前提。从强制性来说。公共政策的强制性首要因为公众利益的差异性与多层次性。一项公共政策并没有一定符合所有人的利益，满足了一部分人的利益，就有机会满足不了、甚至还会损害此外一部分人的利益；即便满足了绝多部分人的利益，仍有或许损害一小部分人的利益；满足了民众眼前的、最近的利益，就有机会损害其长远的、根本的利益。

(三)公共政策的公平性与效率性

从公平性来说。公共政策是政府等公共部门执行公共管理的渠道与手段，其根本目标是达到社会的公正与公平。从效率性来说。公共管理务必讲求效率，即尽量做到“少花钱，多办事”。这是由于：公共部门执行公共政策的策划、实施、评估，需要有适当的公共政策资源作为支撑；而在适当的期间内，在特定的条件下，政府所能提取和加以利用的公共政策资源，特别是经费与物质设施方面的资源是有限的。就在此时，需要通过公共政策来处理的社会困难却逐渐增多。在该种情况下，公共政策的运行务必作到高效率。

(四)公共政策的整体性与多样性

从整体性来说。在公共管理过程中，即使公共政策常常是针对其一特定困难策划和实行的，但这个困难往往与其余困难相互关联，相互影响，形成一个整体。期望通过策划和实行一项公共政策能完全处理某个困难，这是很难办到的；即便临时处理了这个困难，也会导致其余方面的困难。从多样性来说。公共政策以内容方面和类型方面均为多种多样的。

(五)公共政策的平稳性与变动性

从平稳性来说。追求平稳是任何一个政治系统的基本目标。公共政策作为政治系统运行的中心、公共部门履行职能的手段和执行公共管理的渠道，务必维持平稳。公共政策平稳性的前提是政策的正确性，最重要的状况是政策的接连性与严肃性。从变动性来说。公共政策既是平稳的，又是变动着的。公共部门策划和实行公共政策的目的是为了协调和平衡公众利益，而公众的利益是处在持续的变动当中的，旧有的差距和不均衡得到调整后，又会显现新的冲突与矛盾，又需要有新的政策来执行协调。

公共政策的基本功能(一)制衡功能

从某种意义上来看，公共政策是公共权威部门制订的有所为、有所不为的举动规则。公共政策的制衡功能所要高达的目标，是禁止公共权威部门不期望发生的举动发生。公共政策在规范民众的举动时，必然要规定什么是值得做的，什么是不可以做的。

(二)导向功能

公共政策是针对着社会利益关系中的冲突所导致出来的社会困难而策划的举动准则。为处理某个社会公共困难，政府根据特定的目标，通过政策对民众的举动和事物的成长加以引导，致使政策具有了导向性。政策的导向功能，既是举动的导向，也是观念的导向，它可以引导民众的思想观念发生改变，有时甚至是根本性转变。

(三)调控功能

公共政策的调控功能，是指政府等公共部门运用政策，在对社会公共事务显现的各种利益冲突执行调节和控制的过程中所起的作用。政策的调控功能首要体当下调控社会各种利益关系、特别是物质利益关系方面，进而达到社会的平稳和发展。

(四)分配功能

在对公共政策执行解释的大量定义当中，有一种看法觉得：“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”这表明了公共政策具有对全社会的公共利益执行分配的功能。

公共政策体系(一)公共政策体系的纵向结构

1、总政策

总政策是公共政策主体在一定历史阶段为达到适当的目标或完成适当的任务而策划的指导全局的总原则。总政策是公共政策体系的最高等级，在公共政策体系中，总政策只有一个，它是基本政策和具体政策策划和运转的基础，处在提纲挈领和总揽全局的指导地位。总政策的状况形式一般有下方几种：一是宪法；二是执政党的党纲；三是执政党领袖、国家元首、政府首脑的施政纲领和政策数据；四是执政党、政府的重要文件。

2、基本政策

基本政策是公共政策主体用以指导某一领域或某一面工作的指导原则，是总政策在某一领域或某一面的具体化。基本政策与总政策的区别在于：总政策是跨领域的、指导全局的综合性政策，在一定历史阶段内是平稳不变的；基本政策是某一领域内或某一面的指导性原则，在不同的具体期间内具有不同的内容。基本政策的要素首要包含政策目标、战略着重、战略方针、实行原则等。

3、具体政策

具体政策是不同层次的公共政策主体针对某一具体困难而策划的具体措施、准则、界限性规定等。具体政策在公共政策体系中处在最低层次，是基本政策的具体化，总政策、基本政策的目标和原则最终要靠具体政策贯彻和落实。

(二)公共政策体系的横向结构

公共政策体系的横向结构又称作网络结构。它是指政策体系内各分系统之间的相互关系。如前所述，政策体系内存在着由不同领域和不同方面的政策组成的相互联系、相互作用着的政策分系统，每一分系统内又有若干等级的子系统，它们各有不同的功能和作用对象，在政策运行过程中，应该彼此协调、相互配合、形成合力，才可促进经济和社会协调有序地发展。

公共政策体系内各个政策分系统之间的协调、配合关系首要体当下下方几个方面：①政策目标的协调。②政策功能的配合。③政策地位主次的配合。④政策时差的配合。

(三)公共政策体系的整体效应

所谓公共政策体系的整体效应，是指公共政策系统针对着社会困难的处理而发挥作用所造成出来的总的效果。政策作用的大小，取决于它的整体效应，政策的效应越好，它所发挥的作用就越大，反之就越小。公共政策体系的整体效应分为正向效应和负向效应，正向效应指政策的整体作用大于其各类具体政策作用之和，负向效应指政策的整体作用差于其各类具体政策作用之和。发挥政策的整体效应，指的是发挥和加深它的正向效应，同期避免和清除负向效应。

公共政策运转规律(一)公共政策效力作用规律

1、正向作用规律

正向作用规律是指公共政策效力在发挥正向作用时，必然历经的由低效期到增效期再到递减期的规律。低效期是指具有正向作用的公共政策，在实行的最初阶段都有一个作用不显著的时段。这是由于一项新的公共政策在付诸实行的初期会承受各种客观原因的制衡，进而使政策的正向作用不能迅速地全部放出出来。增效期是指伴随障碍政策作用的各种原因渐渐降低，正向作用渐渐发挥出来，而且呈现出直接作用和间接作用两个层次。直接作用是指一项政策通过对其作用对象的举动执行直接干预所致使的某种结果，该结果仅限于政策作用对象本身举动的改变。

2、负向作用规律

负向作用规律是指公共政策发挥负向作用时，也同样要历经的由低效期到增效期再到递减期的规律。与正向作用相同，在公共政策实行最初阶段，公共政策体系的排斥、实施者的具体措施、民众的思想观念等全将影响公共政策作用的发挥，政策的负向作用开始造成出来。

3、正向作用向负向作用转化的规律

正向作用向负向作用转化的规律是指一项正确的公共政策，当它超越了其作用的时间和空间规模依然没有被取消，其正向作用就会向负向作用转化。该种转化是受于政策规范的固定性与事物的易变性所产生的。该种转化规律告诉我们，务必及时终止过时的政策，防止它由正向作用向负向作用转化；务必及时地开发新政策，以取代旧政策。

(二)公共政策利益调控规律

1、优先满足主导群体利益的规律

社会主导群体就是社会中占统治地位的阶级及其同盟者。在纷繁复杂的社会中存在着形形色色的利益，哪些利益应给予优先考虑，是由社会的统治阶级决定的，所以，公共政策主体在运用政策调整利益关系时，总是优先满足社会主导群体的利益要求。

2、损益弥补规律

损益弥补规律是指在一项公共政策中承受损害的利益，应由其余的政策给予相应的弥补，以维持社会利益关系的平衡。在公共政策实践中，往往很难寻到最佳政策方案，经常是仅仅选择一部分基本能够处理困难的可行方案，这使政策不可避免地要造成一部分负效应，对某些利益产生损害，而该种损害极不利于社会的协调有序发展。所以，要求我们在运用公共政策执行调控的过程中，坚持效率和公平辩证统一。

3、多数人满意规律

每项公共政策方案的选择和实行的结果均为以满足多数人的广泛利益为目标，获利极多或利益承压制和损害的都导致少部分人。如前所述，公共政策总是具有适当的利益取向，既有受益者，也有受损者。但是一项公共政策的最终出台和实行，务必体现大部分人的广泛利益。

(三)公共政策生命周期规律

1、单项公共政策生命周期规律

单项公共政策生命周期规律，是指所有的公共政策都要历经公共政策的策划、实施、评估、调整、结束这一过程。这是公共政策运行的一般流程，任何一个环节都不能缺少，这是由公共政策的特质所决定的，任何公共政策均为应社会环境的需求而造成，同期应社会环境的要求而迈向结束。

2、公共政策现象生命周期规律

公共政策现象生命周期规律，是指公共政策作为一个历史范畴，在社会发展的一定历史阶段造成，并伴随社会的成长而发展，当社会发展到适当的阶段时，公共政策就会迈向结束。公共政策从造成到消亡的过程，形成了公共政策现象的生命周期。

公共政策分析

公共政策分析是对公共政策主体为处理各种社会公共困难所选择的政策的本质、造成原因及实行效果的研究。

一、公共政策分析原则

(一)系统性原则

在人类社会中，一切事物都存在着千丝万缕的联系，共同构成了多层次复杂系统，政策系统就是社会这个大系统中的一个分系统。在政策系统中，各类政策相互联系，彼此协调，形成了具有一定结构、层次、功能的放开性政策体系

(二)预期性原则

政策系统是动态的。策划政策根据的是所获取的以往和当下的相关举动和结果的参数和变量，但它又是发生效用于将来。策划政策可以说是对将来举动所作的一种设想，是在事情发生以前的一种预先分析与选择，所以，策划政策具有显著的预期性。

(三)协调性原则

政策的协调性原则有两层含义：一是指政策所指向的社会利益与价值的协调，一是指政策系统中各层次、各种型的政策的协调。协调的目的是为了维持某种平衡。在社会生活中，人与事物具有不统一的一面，即对立面；也有相互联系的一面，特别是互补的一面。

(四)信息化原则

从某种意义上来看，公共政策活动过程就是对政策信息执行搜集、传递、加工、运用、反馈的过程。在政策过程中，对社会困难的感知是其初始阶段，这个阶段的任务就是搜集或察觉信息，这是发现困难、进入政策议程的核心环节。

(五)科学性原则

政策科学是一门综合性、交叉性、应用性极强的科学。历史经验证明，科学的政策能导致社会的文明与进步；相反，一项违背了科学原则的错误政策能对社会造成负面影响，甚至致使灾难性的后果。所以，公共政策分析应遵循科学的规律、依照科学的原则和方法来执行。

(六)民主性原则

首先，政府所策划的政策务必体现人民的意志，真正代表最广大人民民众的根本利益；其次，公共政策务必保障群众在国家政治、经济、文化等各个生活领域中，享有同等的权利与公平的利益；第三，公共政策的策划务必遵循法定的、科学的、民主的程序和方法；第四，政策过程的各阶段都务必有广大人民民众的充分参与。

二、公共政策分析要素

(一)政策困难

政策困难来之于社会困难。在公共管理学中，社会困难是指事实状态与社会期望之间的差距，也常常被称为公共困难。社会困难是一种客观存在的、不以民众的主观意志为转移的社会现象。当政府和政策策划者察觉到某个社会困难的存在，并准备策划相应的政策来处理这个困难时，社会困难就变成了政策困难。所以，政策困难是从社会困难中过滤出来的、已经进入政策议程的公共困难。

(二)政策目标

政策目标是指政策所期望获得的结果或完成的任务。假使没有目标，政策方案是无法确定的。一般，在界定了政策困难之后，大差不差的政策目标也就基本形成了。但这时的目标还比较笼统，需要更深一步具体化。

(三)政策方案

政策方案是为处理某一政策困难而采取的渠道、方法、措施的总称。在公共管理中，为了达到某一目标，一般需拟定可供选择的各种备选方案。方案分析是政策分析的基础。

(四)政策资源

政策资源是指在政策策划与实施过程中消耗的各种物质或非物质资源。物质资源如人力、财力、物力、信息、时间等，非物质资源如权力、地位、威信、名誉等。在政策分析中，有的分析要素可以用货币形式表明，如人力、物力；有的不能用货币表明，如生态影响要素、环境污染原因等。

(五)政策评价标准

在政策过程中，对备选方案的评价和实施后的评估，都需要根据适当的标准，这就是政策评价标准。对政策的评价，与对其余客观事物的评价不一样。诚然，不同的政策的评价标准是不同的，应依据具体的政策内容来确定政策评价标准；同期，政策评价往往是一种综合性的评价。

(六)政策效果

政策效果是政策实施后对客体及环境所造成的影响，包含正面影响和负面影响两个方面。衡量政策效果的尺度往往是用效益来表明，效益一般包含三个方面：社会效益、经济效益、生态效益。

(七)政策环境

政策环境是指制衡和影响公共政策的策划与实行结果的外在原因的总和。政策环境首要包含下方要素：①经济环境②政治环境③目标环境④社会环境⑤科技环境。