公共财政

公共财政的简述

公共财政在国民经济中占有重要地位，它对依法促进公平分配，调控宏观经济，合理配置市场资源，做好国有资产管理，起着不可代替的作用。所谓公共财政，就是为社会供应公共产品与公共服务的政府分配举动，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。

公共财政首要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效” 缺陷。公共财政的历史使命，在于它支持、促进着市场经济体制的形成和发展。有市场经济体制，必有公共财政，二者相互制衡，相互促进，交替助推，共同前进，是一种紧紧捆在一起的双边互动的关系。只有真正推行公共财政，才可建立与完善社会主义市场经济体制。

公共财政的特质

公共财政具有下方特质：

1.以弥补市场失灵为举动准则。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但也存在市场本身无法处理或处理得不好的公共困难。比如，宏观经济波动困难、垄断困难、外部性困难等。处理这些困难，政府是首要的“责任人”。政府处理公共困难，对社会公共事务执行管理，需要以公共政策为手段。而公共财政的策划和实施，又以公共资源为基础和后盾。公共财政既是公共政策的重要构成部分，又是实施公共政策的保障手段。相对于计划经济条件下大包大揽的生产建设型财政来说，公共财政只以满足社会公共需要为职责规模，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，公共财政原则上不介入；而市场无法处理或处理不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上就务必介入。

2.公平性。公共财政政策要一视同仁。市场经济的本质特质之一就是公平竞争，体当下财政上就是务必实施一视同仁的财政政策，为社会成员和市场主体供应平等的财政条件。不管其经济成分，不管其性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度乃至国籍，只要守法运营，依法纳税，政府就不能歧视，财政政策上也不应区别对待。不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，策划不同的财税法律和制度。

3.非市场营利性，又称公益性。公共财政只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。假使公共财政追逐利润目标，它就有机会凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其余经济主体之上，就有机会运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争，直接干扰乃至损坏经济的正常运行，损坏正常的市场秩序，打乱市场与政府分工的基本规则；财政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。公共财政的收入，是为满足社会公共需要而筹措资金；公共财政的开支，是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，不能以赢利为目标。

4.法制性。公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和透明。市场经济是法制经济。一面，政府的财政活动务必在法律法规的约束规范下执行；另一面，通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，保证其符合公众的根本利益。整体来说，得到财政收入的方式、数量和财政开支的去向、范围等理财举动务必建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理财，依法行政。

推行公共财政存在的困难

建立和发展社会主义市场经济必然需要建立公共财政。尽管我国的公共财政管理已具雏形，但受计划型财政管理模式的影响，仍存在很多困难，突出表现起码有下方几个方面：

1.财政供给“越位”和“缺位”并存。在传统的计划经济体制下，财政供养规模过大，包揽过多，尤其是对应由市场配置资源的运营性和竞争性领域延伸和干预过多，大大多出了政府职能规模和财力承受水平。相反，应由政府承受的一部分社会公共需要和事务却得不足应有的资金保障，推给市场竞争主体去承受。突出的困难有：巨额的国有企业亏损补助。除政策性亏损补助外，国家财政事实上承受了大批的运营性亏损补助，形成国家财政沉重的负担。过长的事业单位供给战线。一部分不属于公共物品规模，可以由企业及个人举行，完全能够商业化运营的事业单位，依然由国家掌握，财政供给经费。行政经费膨胀。这与政府机构的臃肿、人浮于事及效率低下相统一。科技、教育投入不足。从绝对数量看，改革放开后，科教投入确有较暴涨加，但从占财政开支的相对比例分析，近两年还显现下滑的趋势，而且财政科教开支占国内生产总值的比重在世界上也是居于后列。财政供给方面的上述困难，与政府职能的界定与转变存在千丝万缕的联系。在政府职能界定不清，活动规模没有法律清晰规定的情形下，财政开支格局及其运行机制的调整是非常问题的。

2.财政开支结构不合理。近年来，我国在财政收入占国内生产总值的比重偏低的情形下，将财政开支逐渐向着重领域倾斜，尤其是1998年至今实行的积极财政政策，获得了不错成效。但是，从总的向上瞧，受于财政预算的约束力逐渐下滑，财政资金远远不能满足着重开支的需要，教育、科技、农业等发展领域的开支在财政总开支中的比重提升的进展较为迟缓。相反，大批的资金（包含预算外资金）却被用于竞争性生产建设和行政管理支出等非着重领域，致使财政对国家着重开支项目很难实行愈加有力的资金保障等一连串困难的发生。

3.政府收入机制不规范。突出表现是税收的费化和收费的“越位”困难严重。该种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象必将直接致使收费范围的扩张和政府收入机制的混乱。同期，也将严重影响政府供应公共产品的资金保障来源。从造成这一困难的直接原因分析，首要有：社会公共权力缺乏制衡，大量公共权力机构直接介入分配领域。突出的困难是乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。财政的职能被肢解，国家财政不能统管政府收支。国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清，如物价部门可以核准行政部门收费等。

4.财政分配秩序不规范。当前，在财政分配中，仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门，由主管部门自主安排运用的困难。就在此时，不少主管部门还设立了各种收费和基金，拥有大批预算外资金。该种分配方式的结果，严重影响了正常的财政分配秩序。

5.财政预算管理不科学。现行的预算管理体制存在的突出困难是，在预算分配过程中，预算指标到位率低，实施中追加频繁，往往产生年度的事实开支数好于年初预算数；预算分配，尤其是转移开支和专项开支缺乏牢靠的科学根据，人为原因较多，随意性较大；预算年度的起始日期先于人大审批日期，产生预算审批通过前就已经开始实施，形成预算审批的法律空档以及预算约束的缺位；法与法之间的关系没有理顺，“以法压法”的现象严重，如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对财政开支作了限定性的规定，要求某项开支上涨务必好于财政收入或开支的上涨等，而《预算法》却又要求在安排预算时要量入为出、以收定支、统筹兼顾。法律、法规的不统一性与不统一性弱化了法律、法规的约束性，产生了预算管理的不规范；预算编制方法上欠科学性和合理性，不能真实反应事实情形，没有统一政府收支，大批财政性资金在预算体外循环。国家财政事实上没有能力通盘掌握政府公共物品的供给范围、结构及效益，很难履行市场经济条件下公共财政的职责。

推行公共财政的对策和建议

1.财政资金应突出公共性特质，逐渐退出运营性与竞争性领域。市场经济的基本特质，就是市场机制在资源配置中起基础性作用。凡是市场办得了、办得好的，就不应由政府承受。但长期以来，财政职能的“越位”与“缺位”并存的困难一直比较突出，一面财政干了很多应当由市场配置去处理的事情，受于普遍介入了运营性和竞争性领域，对国有企业提供资金，弥补亏损，审批财务收支计划和决算，妨碍了企业市场竞争主体和法人实体地位的形成和确立；另一面，那些本来应当由政府去做、通过履行财政职能去达到的一部分事情，反而由于财力“缺位”而没有能力做到或做得不好。今后财政资金务必逐渐退出应由市场配置资源的运营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要的方面来，逐渐提升财政对政权建设、教育文化、科学事业以及基建、环境保护等公共需要的保障能力。

2.科学界定和规范财政资金的供给规模。规范财政资金供给规模，是构建公共财政基本框架、提升财政保障能力和开支效率的基础和前提。在具体实行中，着重是处理财政供养人口过多、对一部分运营性的事业单位包揽过多、不合理的补助和投资过多困难。目前，首要应当是紧紧抓住机构改革的有利机会，做好定编定岗工作，清理超编人士，控制人士经费，有效遏制行政经费过快上涨的势头。通过转变财政支持经济发展的方式，逐渐降低直至取消财政对一般竞争性领域的投资，集中财力，保障政权建设和科技、教育、社保、农业、生态和基建等着重领域和项目的开支需要。

3.逐渐建立规范的政府收入保障体系。依照公共财政的要求，应依据公共产品和私人产品的划分和对它们各自保障方式的不同，对现行的税费收入体系执行合理调整和定位，逐渐建立以税收为主、收费为辅的政府收入机制。一是将现有收费中一部分不具有公共产品性质，不再体现政府职能的可以依照市场机制运转的收费方式，逐渐推向市场，依法运营和纳税。比如勘察设计收费、咨询服务收费、各种公证收费等；二是依据纯公共产品由税收供应保障的看法，取消现有收费中用于供应纯公共产品、具有税收特质的收费，代之以税，即执行费改税。如农村的乡统筹和村提留、交通部门的各类收费等；三是保留现行收费中那些用于供应受益面确定、体现受益性原则比较显著的准公共产品的收费，并执行了合理规范。通过税收与收费的科学“归位”，持续提升公共财政的保障能力。

4.积极推动公共财政的管理手段。这是公共财政顺遂推行的重要保证。政府采购制度作给市场经济国家增强公共开支管理的基本手段，是建立公共财政体系的重要内容，实践证明，这项制度也是现阶段有效节约财政支出的最直接的办法。近年来，全国多地都不程度地开展了政府采购试点工作，效果十分显著。今后，应逐渐对政府供应的公共产品和服务，如各种办公用品、设备工程、公共设施、大型会议及相关劳务等通过公开招标的方式向社会买入，最大限度地提升财政资金的运用效益。同期，还应积极探索“零基预算”等适应公共财政要求的管理手段和办法，以持续提升财政开支效率，充分体现公平、公正、公开的原则。

5.持续加深财政宏观管理职能。在市场经济条件下，财政作为政府的宏观调控部门，为充分发挥好公共财政平稳经济、调节分配、保持市场公平竞争的职能，应把首要精力放到研究和把握经济与社会发展中关系全局、带有战略性的大事上来。所以，在职能转变中，财政应逐渐降低直接管理，学会用制度法规来实行间接管理，学会运用宏观经济手段管理微观事务。基于该种认识，今后财政宏观管理的着重应当是：拟定和实施财政、税收发展战略、方针政策、中长期规划、改革方案及其余相关政策；参与策划各类宏观经济政策；提出运用财税政策实行宏观调控和综合平衡社会财力的建议；拟定和实施国家与企业的分配政策；监督财税方针政策、法律法规的实施；提出增强财政管理的政策建议；增强对财政经济事态的追踪分析和政策研究，提升驾驭宏观经济的能力。