公共组织

什么是公共组织

依据组织的目标对组织的分类，可以分为公共组织和非公共组织。

公共组织就是以管理社会公共事务，供应公共产品和公共服务，维护和达到社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。

公共组织应包含政府与非营利组织。

在社会生活中，有一部分组织的目的是为了更好地服务于个人或私人利益，其举动不会直接地或显而易见地影响其余组织或个人，如经济组织；但有一部分组织其目的是服务于社会公众，其举动对其余组织或个人全将造成直接的影响，这类组织就是我们所称谓的公共组织。

组织，就是民众依照适当的目的、任务和形式组建起来的社会群体。组织具有下方特质：

(1)组织是民众在相互交往中形成的一定举动关系的集合；

(2)组织有某种特定的目标；

(3)组织有适当的结构和活动方式；

(4)组织有其内在的价值观；

(5)组织是一个放开系统，随社会环境的改变而有机发展。

现代社会的组织类型十分繁杂，民众可以依照不同的标准，对组织执行不同的分类。如依据组织的目标不同，可以把组织分为公益组织、工商组织、服务组织和互益组织；依据首要功能的不同，把组织分为政治组织、经济组织、军事组织、文化组织和社会组织；依照人为设定依旧自发形成可以把组织分为正式组织和非正式组织；依据权力配置的方式不同，把组织划分为集权型组织和分权型组织；依据管理事项及复杂程度的不同，把组织分为综合性组织和专门性组织。

公共组织的类型

1.直线型组织结构

2.职能型组织结构

3.直线－职能型组织结构

4.矩阵型组织结构

公共组织结构

一个组织系统由若干单位或部门所构成，在纵往上形成具有若干层次的隶属关系，在横往上同层次的单位或部门之间形成协作关系。组织结构是指组织系统中工作单位或部门与管理层次的划分，以及它们联结的方式。

公共组织结构一般包含下方的内容：

（1）依据组织目标，设计相适应的机构。把为达到公共管理目标务必执行的各类业务活动，依据其内在的联系及工作量执行分类组合，设计出各种基本职务和组织机构。

（2）概括任务，清晰对应的职位和责任权利。规定各种职务、各个组织机构的责、权、利及其与上下左右的关系，并用组织系统图和责任制度、职责条例，工作守则等形式加以表明。

（3）依据职位，选择合适的人士。选拔和调配合适的人士担任相应的职务，并授予实施职务所必需的权力，使每个人都能充分发挥作用。并对组织系统内的职工执行教育、培训和智力开发，使他们的知识持续更新，更有效地完成自己所承受的工作。

（4）通过信息和沟通，把整个组织组成统一、高效的有机体。首要通过职权关系和信息系统，把各个组织机构联成一个严密而又有动力的整体。

公共组织的特性

公共组织是与民营组织相对的概念，是现代社会一种极为重要的组织形态。公共组织和民营组织在本质上存在着相当大的差异性，公共组织的特性归纳起来首要有下方几点：

（一） 公共组织是以管理社会公共事务，维护和达到公共利益为基本职责。

社会公共事务是相对于私人事务来说的，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一连串活动，其具体内容包含社会困难、公共项目和公共财产与资源。公共利益就是一定规模内的所有社会成员利益的共同部分。所以，公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。公共利益的组成在价值上具有多元综合性，具体体现为公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序、公正、民主等。这些价值是保证社会成员执行正常有序的共同生活基础。能不能有效地为社会供应所需的公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治经济环境，是公共组织存在和发展的根据，也是其存在和发展的合法性基础。

（二）公共组织是不以营利为目的。

公共组织在从事组织生产和供应公共产品和公共服务的过程中，其首要的目的与动机，是在谋求社会的“公共利益”，一切的措施均为在顾及全局公平、公正、公开的原则下来为全体群众服务，并以最好的服务来争取群众的拥护与支持，不以营利为目的。但是，为了弥补供应公共事务过程中的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务的物品和服务方面事实存在的差异，公共组织有时也会采取收费的办法。但是，该种收费绝不以营利为目的。公共组织的活动经费来因为三个方面：一是公共财政支出；二是有偿服务收入（按产品和劳务费的成本收取的费用）；三是通过社会的赞助、资助、捐助、彩票等筹措的资金。

（三）公共组织通过行使公共权力来管理公共事务。

公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实行本身职能的前提条件。公共权力是由社会的共同需要而造成的，是全体社会成员共答应志的集中表现，对全体社会成员具有广泛的约束力。其基本目的在于保持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的公共权力。该种公共权力与非公共组织中存在的“私权”有着本质的区别，从其基本内涵来看，在主体上，公共权力属于公众而非某个个人；从客体向上瞧，公共权力指向的是公共事务；从功能向上瞧，公共权力为公共利益服务。公共权力具有权威性、强制性、广泛性、排他性，公共权力的这些特性使公共权力有着比“私权”更大量的约束力、强制力和管辖规模。诚然，公共权力的运用更强调依法行使，防止权力的滥用，所以，公共组织务必承受全社会的监督。

（四）公共组织的活动务必依法执行并承受高度监督

公共组织即使表明着社会公众的共同利益，但它的造成和运行方式不能超越于国家法律之上。公共组织的造成务必根据社会公共生活的事实需要，依照国家相关法律法规所规定的原则和程序依法审批和设置。在运行方式上，公共组织务必依法规范自己的管理举动，自觉地贯彻和实施相关公共事务方面的法律法规，在法律法规所规定的规模内自觉履行对公共事务的管理职责。

公共组织正是由于行使公共权力，它的一举一动都务必接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为务必是公开的、透明的。当前很多国家设立的“阳光法案”、公务人士的财产申报制度、巨大公共工程的公开招标，其目的就是为了引起公众的高度关注和对公共组织活动的严密监督，使公共组织不损害全体群众的利益，积极地为全体群众谋求福利，真正做到以民意为依归。社会中的每一名公民都有权合法享有该种服务和提出意见、建议，并执行监督。同期，公共组织也要接受来自于立法和司法部门以及各利益团体的监督。

（五）公共组织的政治性倾向以及举动的强制性和权威性

公共组织是根据公共权力来从事社会公共事务的管理，公共组织尽管是公共产品和公共服务的供应者，但同期也是公共权力的实施者，这就决定了公共组织举动具有强制性和权威性的特点，该种强制性和权威性在维护既定的政治关系和社会秩序过程中起着不可替代的作用。公共组织作为行使公共权力的主体必然表明着统治阶级的意愿，所策划的公共政策皆具有政治的意义。所以，公共组织达到目标的过程，假使忽视了政治原因，则难以易理解其运转内涵。公共组织不可避免地要面对全国性的或地方性的政治利益团体以及各种相互制衡的权力关系。公共组织的活动受于具有强制性和权威性，凡是在其职权规模在内的事务，皆有管辖权，任何一个被管理者都务必无条件地接受和服从，若有违法乱纪的举动发生，公共组织便可依法给予处分。

（六）公共组织的目标不易计量及责任的多元化

公共组织的目标就是谋求公共利益，但公共利益大多是模糊而不易计量的，它显现为公众对公共产品的多层次、多样化、整体性的利益需求。公共利益不像私人利益那样清晰直接，公共组织也不能像民营组织那样以利润作为衡量组织和雇员的绩效。它导致作为显示公共组织负有公共责任以及务必为大部分人服务的一种象征，而且受于公共组织的服务对象是社会公众，公共组织不仅目标模糊、冲突、不易量化，群众的期望亦很多，要求其务必承受包含政治责任、工作责任、法律责任、道义责任以内的所有公共责任。

公共组织的组成要素

公共组织是依照一定法律法规严格建立起来的正式组织，公共组织在组成要素的种类上与一般组织大体统一，但其要素的具体内涵却是不完全一样的。公共组织的组成要素首要包含下方方面：

一． 组织目标。是指组织成员执行某项活动所需高达的预期结果。目标是组织的基本要素之一。组织均为为了达到某个目标而建立起来的，它决定着组织举动的方式和组织发展的方向，关系到组织管理活动的效果。公共组织目标是公共组织存在的基础。组织目标从不同的角度可有不同的分类，公共组织中的职能目标从时间向上瞧，有长远目标、中期目标和短时间目标；从空间结构向上瞧有总目标和分目标。这些目标组成了公共组织中的“目标网络”。

二．组织人士。组织人士是公共组织的一个基本组成要素，也是公共组织的主体。作为公共管理主体的组织和机构，其事实的运行和效能的发挥，务必依靠具体的人来完成。公共组织的人士是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用资源及指挥公务人士，促成政府施政目标的人。公共人士的素质和智能结构，是公共组织的一个重要要素。管理主体本身素质的完善、管理主体认识能力的提升和价值取向的合理化，对公共管理的结果将令造成重要的影响。

三．物质原因。任何组织的运行，都无法离开物质原因的支持。物质原因包含公共组织赖以存在的载体如场地、房屋、办公设备、用品、经费等。

四．职能规模。职能规模是依据组织目标对公共组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总的规定，它确定了公共组织行使职权的活动和作用规模。职能规模是组织目标的具体化，它决定着组织范围、内部岗位设置等方面的内容。公共组织的职能规模从其性质的角度可划分为政治职能和管理职能；从管理角度可划分为计划、组织、协调、控制和监督等职能。

五．机构设置。机构设置是依据组织目标、职能规模在公共组织内部按单位执行分工的结果。公共组织都要通过适当的机构体现出来，公共组织的机构设置务必是设置科学、合理的公共组织，才可使公共组织真正形成公共活动的载体。

六．岗位设置。岗位设置是在机构设置的基础上更深一步按个人职责清晰工作分配或分工的结果，马上组织目标、工作任务、权力职责具体落实到个人身上。岗位是公共组织运行最基本的要素之一，只有有了岗位设置，才可使权力的流动形成或许。实施科学的岗位分类，是降低公共组织内部冲突的有效渠道。

七．权责体系。职权是指被组织正式承认的权力，它首要来自于组织的认可，与岗位有紧密关系。职责是指完成任务所应承受的责任。权责体系指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的证实与规范，它通过权力和职责的划分，保障公共组织各构成部分有序运行。

八．规章制度。规章制度是指以书面文件等形式清晰组织目标、职能任务、权责关系、活动方式等执行严格规范。从总的上讲，从公共组织机构设置、权力划分到公共组织成员的举动规范等，都要有法可依。就公共组织内部来说，也务必有一套规章制度，以保证公共组织的正常运行和公共权力的正确行使。

九．技术和信息。公共组织组成原因中的技术不仅指组织活动过程中所采取的科学技术，也包含组织决策原则、方式以内的“政治技术”；信息是组织活动不可缺少的原因，信息传递的渠道和方式，也正是组织各部分相互协调的渠道和方式，组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。信息技术将更改很多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。新技术可以促进分权化、网络化的管理作风以及自组织的能力。

公共组织的过程与举动

公共组织结构仅为管理系统的运转供应依托的框架，框架要发挥作用和作用如何，务必还得运行起来，才可最终将公共组织的意志体现出来，进而高效地达到组织的最终目标。这个过程事实上就是公共组织结构中各部门、各职位权责关系的具体体现，亦即权力体系如何运转的困难。

一、权力类型

(一)直线权力

直线权力，是指上级指挥工作的权力，显现为上下级之间的命令权力关系。它的另一层含义，是指对于高达组织目标具有直接的贡献，负有直接的职责的权力。一般是指所在单位的一把手或正职。

(二)参谋权力。

参谋权力是指顾问性、服务性、咨询性、建议性的权力，旨在协助直线权力有效地完成组织目标。参谋人士首要有个人参谋和专业参谋两类：

1、个人参谋。

指直线人士的个人助理，其职责是专门向直线人士供应意见，并协助直线人士完成工作。个人参谋又分个人参谋助理和个人直线助理。

2、专业参谋。

指那些在组织内向直线部门或其余参谋部门供应专业性建议和服务的人士。专业参谋可以拥有特定的职能权力。

(三)直线权力与参谋权力之间的关系

两者的关系是：“参谋建议，直线命令”，即直线人士掌握的是命令和指挥的职权，而参谋人士则是协助和顾问的职权。参谋人士的建议只有被直线人士接纳后，作出决定并朝下公布指示时才有效。只有如此，才可保证既可充分发挥参谋的智囊作用，又维护了命令统一性原则。

二、公共组织过程

公共组织的过程就是通过权力体系将高层意志从上而下持续贯彻的过程。此过程事实上通过公共组织结构中的各岗位的权责关系给予落实。因此一个组织过程能否高效，首先核心的原因在于每个岗位权力的设计能否有效，也即正确职权是组织过程有效运转的必要条件。

务必表示的是，公共组织权力的行使作用方向并没有是单一自上而下的。它同期也显现为自下而上，即下级人士也可以往上级人士施加权力影响，这就是权力行使的“双向性”。

受于权力具有双向性质，所以有时在权力行使过程中，不可避免地显现“反权力”，即旨在降低权力影响的反作用力。一般觉得，权力运行路途越长，中间环节越多，所遭遇的反向权力就越多。所以，在实行权力过程中，务必正视“反权力”的障碍及损坏作用，可以通过恰当的说服动员、利益交换、施用权威等手段，将其负面作用降到最低。

三、公共组织举动

公共组织举动事实上是组织内部各单个构成部门(人士)举动的总和体现。但该种总和并没有是各种举动的简单算术再加上，而是个体举动互相影响造成的最终合力的具体体现。

影响一个公共组织个体举动从而影响整个组织举动的原因有：

(1)组织目标。任何组织都有目标。组织目标是指组织作为一个整体所务必高达的目标。组织目标造成于成员个人目标，但又不是个人目标的简单相加。如此，组织目标与成员个人目标之间就存在一定差别。一般，组织目标与个人目标结合越紧密，差异越小，组织凝聚力越强，合力越强；反之，组织目标与个人目标差异越大，凝聚力越弱，合力越弱。

(2)组织规范。组织规范是指组织中形成的每个成员自觉遵守的举动标准和准则。组织规范大多是不成文的或约定俗成的非正式的举动准则，该种准则对成员具有较强的约束力，能调节成员的举动。一般来看，组织规范对成员的有效约束力越强，组织凝聚力越强，合力越强；反之，组织规范对成员的约束力越弱或缺乏规范，组织凝聚力越弱，合力越弱。

(3)组织范围。组织范围是指组织中成员的数量。组织太大或太小全将影响组织的凝聚力。假使组织太大，构成组织的人数太多，则会因众口难调而很难形成适合所有人的组织目标，一部分人的愿望很难达到；组织太大，或许显现意见冲突，甚至冲突矛盾；组织太大，会致使组织成员之间交往不充分而形成小集团，这些全将影响组织凝聚力。假使组织太小，则或许使组织合力太小，处理不了成员的问题，达不足成员的愿望，致使组织凝聚力弱。所以，组织范围要适中。

(4)组织阻力。组织阻力是指受于组织规范形成而对其成员的举动造成的一种约束力。组织阻力不是一种强制性的阻力，是受于组织成员担忧举动偏离规范或与其余成员举动不统一而造成的一种无形的阻力。组织阻力也应适中。假使组织阻力太大，使成员长期违背个人意向，个人目标和愿望得不足达到，则组织凝聚力降低，合力也降低；假使组织阻力太小，组织给成员的约束力太小，组织规范很难规范和调节成员的举动，组织自身就显得很松散，缺乏凝聚力，所形成的合力也弱。

(5)组织领导者。组织领导者一经形成，组织的活动都由他拍板定夺，指挥实行。组织的凝聚力在很大程度上取决于组织的领导者，如组织领导者的能力、威望、公平程度、对成员的关心爱护程度全将影响到组织的凝聚力。有一个威望高、能让所有人信服、能妥善处理和协调组织关系、具有很强的处理困难能力的组织领导者，组织就会有重大的凝聚力，进而形成强大的组织合力。

(6)组织成员之间的共性。加入组织的每一个成员都带有各自的爱好、兴趣、需要、利益和价值观等，假使在这些方面组织中所有成员都类似或相近，组织就很容易形成共同的爱好、兴趣、需要、利益和价值观。所以，组织成员之间的共性越多，组织凝聚力就越强，所形成的合力就越强；反之，组织成员间的共性越少，组织凝聚力就越小，所形成的合力就越弱。