自主治理理论

自主治理理论简述

公共选择理论中的“囚徒窘境”博弈、“公地悲剧”和“集体行动问题”等理论模型都表明,个人的理性行动最终致使的却是集体的非理性结果。为了处理集体行动的这个难题,学者提出了两种方案:彻底私有化(市场手段)和通过外部强权的监督与控制。假使说20世纪70年代民众对国家的作用不再抱有幻想的话;那么在90年代,民众对市场的作用也不再抱有幻想(俞可平,2000)。当代公共选择学派和公共经济学的代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆在大批实证案例研究的基础上,开发了自主治理理论,进而在企业理论和国家理论的基础上更深一步发展了集体行动的理论。

自主治理理论的首要内容

奥斯特罗姆在《公共服务的制度建构》、《公共事物的治理之道》等著作中通过实证方法的研究和隐含的博弈结构的分析,从三个方面阐述了自主治理理论的核心内容。

(一)影响理性个人策略选择的四个内部变量

造成传统的集体选择窘境的模型如果首要有两个,一是个体之间沟通问题或者无沟通,二是个人无更改规则的能力。而自主治理理论的中心内容是研究“一群相互依靠的委托人如何才可把自己组织起来,执行自主治理,进而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其余机会主义举动形态的情形下,获得持久的共同收益”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。奥斯特罗姆教授在讨论这一困难的时机将复杂不确定环境下影响个人策略选择的内部变量确定为四个,即预期收益、预期成本、内在规范和贴现率。

民众选择的策略会共同在外部世界造成结果,并影响将来对行动收益和成本的预期。个人所具有的内在规范的类型受处在特定环境中其余人的共有规范的影响。假使这一规范形成与他人共享的规范,那么采取被其余人觉得是错误的行动所要承受的社会非议便将对他形成制衡。贴现率承受个人所处的自然和经济保障程度的影响,“那些对过了当年能否仍有充足的食物抱有怀疑的占用者,在对生存机会的上涨执行权衡时,会予以将来收益很高的贴现率。同样,假使无论当地占用者采取什么行动、公共池塘资源全将被其余人的行动所毁坏,那么即便那些多年来一直对自己获取公共池塘资源的量加以制约的人,也会开始予以将来收益很高的贴现率”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。

(二)制度供给、可信允诺和相互监督

对于制度供给困难,奥斯特罗姆觉得要评价一套制度的总收益,需要确定9个环境变量:占用者人数;公共资源范围;资源单位在时空上的矛盾性;公共资源的现有条件;资源单位的市场条件;矛盾的数量和类型;这些变量资料的可得到性;所运用的现行规则;所提出的规则。奥斯特罗姆觉得,要了解一套规则制度所或许造成的收益,是非常复杂的,取决于目前制度安排所形成的并对民众公开的信息的类型以及替代方案所提出的制度规则。

对于自主治理中面对的可信允诺困难,奥斯特罗姆觉得,复杂的和不确定的环境下的个人一般会采取权变策略,即依据全部现实条件灵活改变的行动方案。“我会遵守允诺,只要大部分人也都这么做”是权变策略的基本写照。在一个自治组织的初始阶段,在大部分人答应遵循所提出的规则的情形下,一个人对他(她)的将来预期收益流量作了计算后,或许会答应遵守这套规则。但是在以后,当违背这条或那条规则所得到的利益好于遵守规则所得到的利益时,他也有机会违背规则,除非该种举动被人觉察并承受制裁。所以,遵守规则的权变允诺只有存在监督的情形下才是可信的,作为一个自治组织的群体,务必有适当的监督和制裁,他们务必在没有外部强制的情形下激励自己(或他们的代理人)去监督民众的活动、实行制裁,以维持对规则的遵守。

相互监督困难。奥斯特罗姆觉得基于对自主治理成功案例的研究显示,很多自治组织自主设计的治理规则自身既加强了组织成员执行相互监督的积极性,又使监督成本变得很低。“监督一组规则实行情形的成本和收益,并没有独立于所采取的这组特定的规则自身”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。监督成了民众实行规则,执行自主治理的副产品,由于不必付出太多其余额外成本。所有这些,都使自主组织内部的相互监督得到增强,而相互监督的增强又增长了民众采取权变允诺的机会,提升了民众对规则允诺的可信度,两者相互补充,相互增强。

(三)自主治理的具体原则

通过分析分布在世界各国的具有代表性的案例,包含瑞士和日本的山地牧场及森林的公共池塘资源,以及西班牙和菲律宾群岛的灌溉系统的组织情形等等,奥斯特罗姆归纳和界定了其中8项原则。(1)清晰界定边界。有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也务必给予清晰规定。(2)规定占用的时间、地点、技术或(和)资源单位数量的规则,要与当地条件及所需劳动、物资或(和)资金的提供规则维持统一。(3)集体选择的安排。绝大部分受操作规则影响的个人应当能够参与对操作规则的修改。(4)监督。积极检查公共池塘资源情况和占用者举动的监督者,或是对占用者负责的人,或是占用者本人。(5)分级制裁。违背操作规则的占用者很或许要承受其余占用者、相关官员或他们两者的分级的制裁,制裁的程度取决于违规的内容和严重性。(6)矛盾处理机制。占用者和他们的官员能快速通过低成本的地方公共论坛,来处理他们之间的矛盾。(7)对组织权的最低限度的认可。占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的考验。(8)分权制企业。在一个多层次的分权制企业中,对占用、提供、监督、强制实施、矛盾处理和治理活动加以组织。

自主治理理论对集体行动理论的贡献

奥斯特罗姆觉得,亚当·斯密和霍布斯的秩序理论影响是深远的。亚当·斯密觉得秩序来自竞争性市场规则下追求本身利益的独立主体的自主决策;霍布斯觉得秩序来自单一权力中心对所有社会关系的支配。受他们思想的影响,民众的政策方案是运用亚当·斯密的秩序概念来处理所有的私益物品,而用霍布斯的主权国家概念来处理所有的集体物品。受于现代经济所需要的很多物品和服务并没有是纯粹的私益物品,致使国家应当供应和生产所有市场无法供应的物品和服务的方案显现。奥斯特罗姆发现,在萨缪尔森等经济专家那里,当物品因是公益物品而不可排他和不可分时,就不或许依靠分权的、自发的市场机制来达到优化配置,他们的政策建议一定是运用中央集权的权威来达到集体物品许多的福利潜力。这些经济专家拘泥于国家或市场的非此即彼的逻辑选择,当发现市场安排失灵时,他们往往简单地建议国家应当处理这些困难,而不考虑如何创造激励机制来提升绩效。集体行动的理论联结了所有政治经济专家的工作,显然加深了把国家当作市场之替代物的倾向,由于公认的理论觉得,自主组织供应公益物品或者管理公共池塘资源是绝对不或许的。当政治科学家和政策分析家表明了过分集权的政府单位也缺乏绩效时,他们往往建议把“私营化”当作灵丹妙药,并非是符合逻辑地考虑如何创设一组激励机制来提升绩效。

(一)个人的理性选择是利己与利他的结合

奥尔森的集体行动理论可以简化为如此一个命题:个人的理性选择并没有能自发地提高社会效用,公共物品的造成要靠强制性的或选择性的方式,即要么强制实施,要么以奖惩机制来使外部性内化。而且奥尔森事实上否定了利他主义倾向的存在,利己是一切行动与选择的出发点。而奥斯特罗姆则从政治哲学的高度,深入探讨了利他举动的存在同合作。一般说来,凡从事社会政治,社会制度及社会发展理论研究的人,都面对着如何回答个体与社会的关系困难。在研究个体与社会关系时,奥斯特罗姆继承和发展了霍布斯的“国家理论”;托克威尔的“民主理论”,以及汉密尔顿和麦迪逊等人的“联邦制”理论。奥斯特罗姆觉得人类作为物质存在物,并具有外界反映能力,她同期也觉得人类社会及其制度是人类本身的创造物。这一点与霍布斯是统一的,但他反对霍布斯的“最高主权论”。在奥斯特罗姆看来,一面,人类对周围物质世界的反映能力,显现为人类大脑对外界事物所形成的正确的概念、分析和推理及其因果联系,从而形成人类的认识能力和发明、创造能力。另一面,在人类社会生活中,人类作为个体存在物,其认识和思维能力又总是相对有限的。所以,人类个体总是而且必然地意识到,务必与人类群体共同生活,协调发展。个体认知能力的相对有限性形成人类共同生活的必然性基础。

在奥斯特罗姆看来,在范围较小的公共事物治理和资源利用中,民众之间能够在相互接触中经常沟通、持续了解,而且彼此之间建立信任和依靠感。受于长时间的共同居住和交流,民众之间建立了共同的举动准则和互惠的处事模式,个体与个体之间能够就维护公共利益而组织起来,采取集体举动,执行自主治理。利己和利他举动普遍存在于社会生活中,在既定制度之上,仍有非制度性规定在约束着他们。

(二)对制度视野的拓展

奥斯特罗姆以前的集体行动分析,一般只着眼于操作层次的分析。事实上,影响集体行动的制度并没有只限于此,需要区别长期影响举动和结果的三个层次的规则。(1)操作规则直接影响占用者有关下方困难的决策:什么时候、何地以及如何提取资源单位;谁来监督并如何监督他人的行动;何种信息务必执行交换,而何种不能;对举动和结果的不同组合如何执行奖励或制裁等。占有、供应、监督和强制实行的过程发生在操作层次。(2)集体选择规则间接影响操作选择。一般由占用者及其公务人士或外部当局在就如何管理公共资源策划政策(操作规则)时运用。政策决策的策划、管理和评判的过程发生在集体选择层次。(3)宪法选择规则通过决定谁具有资格决定用于影响集体选择规则的特殊规则来影响操作活动和结果。宪法决策的规划设计、治理、评判和修改发生在宪法层次。一个层次的行动规则的变更,是在较之更高层次上的一套固定规则中发生的。更高层次上的规则变更一般更很难完成,成本也更高,所以提升了依据规则行事的个人之间相互预期的平稳性。

对于制度的评价方面,奥斯特罗姆觉得,“一个制度安排致使次优的绩效,并没有等于表明了此外一个制度安排会表现得更好。”“市场和国家在现代政治、经济生活的一部分领域里都无法增进福利。结果,政治经济专家需要一组比一个是市场或者一个是国家更为丰富的政策设计框架”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。“我们不或许指望一种制度安排对于所有物品或者服务均为适当的”(麦金尼斯,2000)。“极少有制度不是私有的就是公共的——或者不是市场的就是国家的,很多公共池塘资源制度,冲破了僵化的分类,形成有私有特质的制度和有公有特质的制度的各种混合”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。奥斯特罗姆觉得,政策分析家的工具箱中有各种各样的工具,除了国家的、集权的、市场的、私有化的各种制度安排之外,自主组织的实例到处存在,但分析家却没有很好地在理论上归纳它们。所有的工具或制度安排都不是灵丹妙药,利维坦和私有化是这样,自主治理也是这样。

分析制度安排优劣的标准在于能否有助于增进公共事务的绩效。“城市公益物品和服务的生产和供应均为问题的,很难确定任何制度安排是最优的。在能够确定何种或许的制度安排组合会激励较高并非是较低绩效以前,民众需要研究特定城市公益物品和服务的生产和消费特性”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。

在这些分析的基础上,奥斯特罗姆更深一步分析了制度变迁的过程困难。她觉得,市场的效率在于使企业家有积极性采取有效的制度来立于不败之地。但市场竞争反而会给池塘等公共资源导致毁灭。公共池塘资源的制度变迁理论有别于标准市场经济中的制度变迁理论。制度选择的过程是对不确定的收益和成本执行有依据地评估的过程,而非机械的计算。可以运用社会心理学来分析民众对于成本与收益的评估偏差,首要表当下下方几个方面:(1)民众对潜在损失的重视程度好于对潜在收益的重视程度,民众对避免将来损失的预期收益的重视就大大胜过对生产将来产品的收益的重视;(2)当可以用资源恶化指标来精准预期将来资源损害时,或领袖们使他人相信“危机”迫近,民众便会愿意遵守制约运用资源的新规则;(3)与长期不确定的收益和成本对比,前期转换成本的计算要容易些,所有占用者关心的是即时成本并非是将来收益,此种情形下,转换成本对于占用者分析能否要更改规则时就具有更重要的作用。假使规则改革的预期贴现净收益不大,占用者就不或许为更改规则支付即刻发生的转换成本;(4)民众对几率执行精准预期的能力有限,对最近事件的重视程度要远好于对很久以前发生事情的重视程度;(5)占用者或其余人所设计的规则很少包含了可用于治理运转环境的全部或许规则。在规则的任何变革都与大批的未知性相连的情形下,民众不大或许采取不熟悉的规则,而乐于接受其余人已在相似环境中运用并被证明效果好的规则。在实证研究的情形下,占用者可通过分析在类似环境中运用不同规则的经验,来了解不同规则的效果。每一个制度选择都或许造成完全不同的利益分配和成本配置结果,这些制度选择的分配效应对所有参与者来看是不一样的,进而影响到制度变革的进度。

所以,奥斯特罗姆觉得自主治理是与国家、市场并存的一种治理形式。在偏远的地区,外在政治制度无论如何,对内部选择来看均为“零条件”,这时池塘、水源等公共资源占用者在操作规则上采取一连串变革来提升共同福利的机会性,程度与下面情形依次成正有关关系。(1)大部分占用者都觉得,假使不采取替代规则,他们将承受损害;(2)所提出的规则变更对大部分占用者会有相似的影响;(3)大部分占用者对在公共池塘资源上继续生产活动予以高度评价,即他们的贴现率很低;(4)占用者所面对的信息成本、转换成本和实行成本较低;(5)大部分占用者有互惠的共识,并相信该种共识能作为初始的社会资本;(6)运用公共池塘资源的群体相对较小,也较平稳。

自主治理理论的提出,纠正了完全依靠模型作为政策分析基础误区,一定程度上减轻了支持政府的集权化而导致的不良影响:(1)运用公共池塘资源的人被看为短时间利益最大化的追求者,不会让用增进长期共同利益的合作战略;(2)没有外部政府的处理方案他们则无法解脱窘境;(3)婉拒他们或许执行的制度设计,觉得低效率,而不考虑如何使这些制度有利于他们得到信息、降低监督和实行成本,公正地分配占用权和提供义务;(4)所提出的由政府强制实行的处理方案自身,是以理想化的政府或国家模型为基础的。最后,奥斯特罗姆更深一步分析了理论模型与经验研究之间的关系。理论事业需要社会科学家执行模型的建构,但并没有等于把理论探索制约在一部分特定层次的困难的论述上,而是需要在实验室和现实场景的实证研究中执行验证。

自主治理理论的更深一步发展

1.奥斯特罗姆讨论制度供给困难时,提及了地方自治的政治制度的类型对其的重要意义,但其案例是以美国为背景的,仍需要讨论更大规模内的文化传统或宏观制度历史背景。以中国为例,我们在借鉴吸收自主治理理论时务必注意把我国政治、文化传统等方面的本身特点与影响,同我国的事实相结合。自主治理理论所描述的是一群有着强烈个人主体意识和自治愿望的理性人通过自主合作治理的制度安排达到了集体利益的优化。而在我国,民众的该种公民意识仍有待加强。究其原因,传统文化的影响是最重要的原因。我国的传统文化始终渗透着一种整体思想特质,这在有记录以来曾起过积极作用,但也使“个体存在过多的依靠性,缺乏独立性格,进而使个性得不足充分的成长”(徐大同,1998)。民众的个人主体意识不强,遇事总期望借助于外界力量的干预,自然也就很难造成自主组织与治理的愿望和行动。在有记录以来,我国的一部分基层地区尤其是农村基层地区也有自治的传统和自治结构的存在,但该种自治是建立在宗法血缘关系基础之上的,带有显著的血亲和家族统治的特点,并没有是真正意义上的自主治理。时迄今日,血亲和家族统治在我国一部分农村地区仍存在,影响了我国村民自治的健康发展。这显示,在我国,要达到村民自治等现有自主治理的可连续发展,还务必增强民众本身主体意识和加强自主参与的能力。

2.自主治理理论觉得:“用较大政治系统中较小单位自主组织和自主治理的理论来解释举动和结果时,务必清晰地把周围政治系统的活动考虑进去”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。其中,政府作为外部权威,对自治组织内部规则的认可和支持是自治组织得以造成并长期续存的重要保障。在事实生活中,处在偏远地区或受政府政策影响的自主治理是十分稀少的,一个促进型的政治体制能更好地保证自治组织渐进、接连和自主转化,并大大减弱制度转换的成本。但就在此时,一个强政府、弱社会的一元结构同样或许对自主治理造成消极影响。所以,从这一现实出发,服务于目前市场经济发展和构建“小政府、大社会”的和谐社会需要,政府理应在发展社会自治组织,提升社会自主治理能力方面发挥重要作用。但发挥重要作用并没有是说政府去干预社会组织的规则策划,更不能越俎代庖,直接处理本应由社会来治理的具体社会事物。“假使外部的政府官员觉得只有他们才有权力去策划规则,那么,当地的占用者想长期保持一个由规则治理的公共池塘资源体系,就会是非常问题的”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。对于自主治理理论的探讨还应更深一步思考在制度支持和政策引导等外在变量支持下,系统如何在更大范围上完成运行,实施社会自我治理能力的加强。

3.奥斯特罗姆尽管在研究中也多次提及非正式制度的影响,但对于非正式制度与正式制度之间的关系,两者的转化如何却始终没有清晰的表述。实际上,在两者的关系上,一般有两种看法:一种强调非正式制度,觉得只有与非正式制度相互协调或统一,正式制度才可有效发挥其作用(张维迎,2004);其他看法则强调正式制度,觉得正式制度对于非正式制度可以有适当的独立性,并能对非正式制度造成较大影响(菲利浦·凯弗、玛丽·雪莉,2003)。在现实生活中,正式制度固然在一定程度上能够促进秩序,但是单靠它却是低效率的。更为重要的是,该种方法往往会导致制度过多的现象。所以,为了深入理解社会秩序的形成和自主治理的形成与演化,务必更深一步探讨非正式制度与正式制度之间的转化与联系。大部分经济专家都觉得,社会规范,而非法律,才是社会秩序的首要支撑力量。尽管社会规范也是一种制度,但是它却是一种非人为设计的非正式制度,是社会秩序的首要支撑力量。

参考文献

【1】张鑫.奥斯特罗姆自主治理理论的评述《改革与战略》 2008年第10期