政策性银行贷款

政策性银行贷款（Policy-related Bank Loans）

政策性银行贷款的简述

政策性银行贷款由各政策性银行在人民银行确定的年度贷款总范围内，依据申请贷款的项目或企业情形依照有关规定自主审核，确定贷与不贷。效益也是政策性银行贷款需要考虑的要素之一。政策性贷款是当前我国政策性银行的首要资产业务。一面，它具有指导性、非盈利性和优惠性等特殊性，在911.html">贷款范围、期限、利率等方面供应优惠；另一面，它显著有别于可以无偿占用的财政拨款，而是以偿还为条件，与其余银行贷款一样具有相同的金融属性——偿还性。

一般来看，政策性银行贷款利率较低、期限较长，有特定的服务对象，其放贷支持的首要是商业性银行在初始阶段不愿意进入或涉及不足的领域。比如，国家开发银行服务于国民经济发展的能源、交通等“短板”行业和国家需要优先扶持领域，包含西部大开发、振兴东北老工业基地等，这些领域的贷款量占其总量的91％。进出口银行则努力于扩大机电产品和高新技术产品出口以及支持对外承包工程和国外投资项目。中国农业发展银行则首要承受国家政策性农村金融业务，代理财政性支农资金拨付，专司粮棉油收购、调销、储备贷款业务等。

我国政策性银行贷款存在的困难

1．缺乏长期平稳、低息的资金来源

银行资金来源决定资金运用，资金来源总量、结构决定资金运用的总量和结构。商业银行这样，政策性银行也不例外。近年来，政策性银行在国务院和相关部门的大力支持下，筹集了大批资金，为国家着重建设、进出口行业、农业发展等给予了极其有力的保障。但从长远来说，在现有的资金筹集中存在相当的局限性，影响和制衡了政策性银行业务的成长。其中，最首要的困难是资金成本高、期限短、数量有限。政策性银行现有的资金筹集槊道中，首要是来因为向各专业银行和其余金融机构发行的指夸性金融债券，利率一般好于商业银行吸收的同期积蓄利率，期限为3-5年。而政策性贷款的特殊性首要体当下利率和期限的优惠上。多部分政策性贷款利率差于同期积蓄存款利率，期限多在5年以上，有长达2O年。短时间资金长期占用，必然增长银行运营的难度和风险。贷款利率的优惠与高成本的资金来源必然致使亏损，负债愈多亏损愈多。从一定意义上讲， 国家财政将弥补这些亏损，政策性银行的目标也不是盈利，但长期大批的亏损在当前国家财政紧俏的情形下，补助是处理不了的。而且，政策性银行虽不以盈利为目标，是由于政策性金融业务与逐利的商业性金融业务常常存在冲突，银行作为一个经济组织，务必“保本运营”，长期亏损和依靠补助既无益于政策性银行的运营和进取，又给借款者产生错觉，造成故意拖欠，甚至拒不偿还，倒过来增长亏损的机会性。

在筹集资金的量上，也不适应政策银行的成长。从这两年金融债券的发行情形和今后发展趋势看，债券的上涨速度不能适应政策性资金需求。而且，在三五年后，伴随偿债高峰的来临，借新债还旧债，同期还要保证政策性项目所需资金，政策性银行所需资金的范围必将成倍上涨，自此更深一步增长其业务开展的难度。

2. 不良贷款比例居高，贷款潜在损失威胁重大

(1)贷款资金死滞沉淀过多。在政策性银行信贷资产中，有很大部分是在成立时由各专业银行或原国家六大投资公司划辅过来的。这些信贷资产受于长期的政策性原因管理松懈，产生很多资产死滞沉淀。相关研究显示，农业发展银行的死滞沉淀资产占信贷资产的20%左右，而国家开发银行运营基金和其余委托贷款的回收率不足10%，利息回收率则更小。只因其皆接连签订展期合同，故其呆账、呆滞率尚无表现，但从其催收情形看，这些资金的顺遂回收将问题重重。

(2)逾期贷款比倒过高。从当前来说，政策性银行刚运行几年，贷款质量困难最显著的状况形式则是逾期贷款的大批存在。据统计，农业发展银行发放给河南某县的贷款中，贷款逾期率达39%，国家开发银行发放给水运行业的政策性贷款中，逾期率达到50%以上，而当前在人民银行有关对商业银行实施资产负债比例管理通知中规定：“逾期贷款率不得胜过8%”。尽管政策性银行受于其职能的特殊性不必实施商业银行资产负债管理的规定，贷款质量指标尚无具体规定，但拿现行的逾期贷款率去与商业银行的贷款质量指标对比，其相差悬殊之大，足够表明其贷款风险程度之高。

(3)潜在的贷款损失威胁日益加大。从这两年的情形看，政策性银行贷款呆账，呆滞率均差于专业银行，利息偿还率有的达到90%以上，呈现出不错的运行状态。但征这表面的不错状态下，存在着极大的损失威胁：

首先是由于政策性银行才运行几年，而很多贷款均为中长期贷款，贷款期限在2年以上，偿还期限仍未高达，所以，“两呆”贷款比率较低，一旦到达回收高峰，冲突显现出来，比倒势必扩大。

其次是由于在己归还的贷款本金尤其是回收的利息中，相当一部分是企业用政策性银行贷款拨付的资金偿还的，这也是银行实施“收贷挂钩” 所造成的结果。仍有一部分企业为继续运用政策性贷款，便通过其它银行贷款来归还政策性银行贷款利息，得到不错信誉来争取贷款。也就是说“收贷挂钩”制度约束了企业在贷款年限内守约按期归还债务，但一旦贷款投资终结后，没有了切断资金这一硬条件的约束，这些企业能否或许按期偿付债务呢?从当前各大专业银行广泛存在沉淀贷款情形看，该种机会极小，这事实上是企业短时间举动使贷款风险落后发生。

再从政策性银行贷款的保障形式看，政策性银行贷款方式多为信用贷款和担保贷款，抵押贷款比倒不大。据河南某县反应，该县农业发展银行的贷款80%以上为信用贷款，没有抵押或担保，而在开发银行交通行业的贷款中，有60%上由贷款企业主管部门即铁道部和国家民航总局等担保， 在担保合同中，对保证方式、保证责任等均无详细清晰的规定。一旦发生贷款损失，如何向担保人执行索赔，也是一个潜在的难题。在另一部分担保合同中，保证人资格则完全不符合《担保法》的规定，或同为银行的债务人，相互担保，事实上是“担而不保”。

最后，贷款风险潜在威胁的另一面则是来自于贷款企业。依据政策性银行对象太部分是效率低或亏损或潜亏企业，这些企业所欠银行贷款实际上是很难收回的。当前我国各国有商业银行贷款中20%的呆账，多半来自如此一部分企业，在各商业银行将政策业务分离出来后，如此的企业多半推给政策银行承受，进而更深一步增长政策银行贷款的风险。

针对政策性银行贷款的政策建议

从以上的分析可知，致使当前政策性银行贷款质量低下的原因包含政策性银行资金来源的制衡，政策性贷款规模界定，项目选择，政策性银行本身运营管理等原因。针对这些困难，应采取下方首要措施，提升贷款质量，保证资金安全。

1．扩大资金来源，保证贷款资金需求和周转

扩大资金来源，首先要巩固现有的筹资途径。也就是说，要继续做好金融债券的筹资工作。从当前情形看，国家财政比较问题，在相当长的时期内，政策性银行依然需要依靠发行债券筹集资金。所以，务必着力处理当前金融债券筹措中存在的不足，增长债券流动性，减弱筹资成本，形成滚动式的发行机制。

其次，逐渐利用邮政积蓄和社会保障基金作为政策性银行平稳的、制度化的资金来源。伴随我国邮政积蓄的蓬勃发展和多种社会保障基金的建立，逐渐增多的资金流向邮政部门和社会保障机构，这些机构除了将一部分资金用于本身运营外，仍有大批资金长期沉淀下来。在政策性银行不或许从金融市场或国家财政上得到完全足够的资金情形下，应考虑建立妥善的制度，将这些资金作为政策性银行的首要资金来源。

2．正确界定、选择政策性贷款项目，控制贷款风险造成的源头

从经济发展的需求和政府职能看，需要政策性银行参与投资的规模首要包含：市场机制失效的投资领域；投资范围大、建设周期长、风险高但有助于国家产业结构和贸易结构优化的领域。在这些领域中，既有收益不好或亏损项目，也有收益较高的项目。所以，对政策性贷款的理解，不能简单地概括为仅是低盈利或亏损项目的贷款，觉得政策性银行只能承受收益低甚至还欺没有保证的项目贷款，进而一味地将一部分长期亏损的项目推给政策性银行。政策性银行是政府银行，务必依照国家政策执行资金投放，但它同期也是金融企业，其贷款作为银行贷款，可以低息甚至无息，但决不可以放而不收，否则，贷款将形成财政拨款而失去银行特质。对于那些严重亏损，根本没有还欺能力的政策性项目，应由财政投资而不应划给政策性银行承受。假使把所有政策性亏损项目垒划给政策性银行，等于把财政上的冲突转移到政策性银行上，不仅将使其很难保持下去，也不利于政府利用金融信用手段调控经济。所以，对于在政策规模内的贷款项目，政策性银行务必自主执行严格的贷前调查和评估论证。坚持择优扶植，选择效益好、盈利或微利、有还欺能力的项目，或者尽管亏损，但有国家财政贴息或能在政策性银行本身盈利可填充平衡规模内的项目，假使达不足评审条件，应不予贷款，决不能因其是政策规模内项目而可以选择。如此，才可使其保持“保本运营” 的原则。

3．引入现代企业管理制度，建立贷款风险防范机制

政策性银行切不可将自己等同于行政机构，只注重资金的投放，忽略具体的运营管理。政策性银行要办成真正的银行，务必借鉴国外成功的经验，借鉴商业银行管理制度，实施贷款风险管理，树立正确的贷款风险观。在承受必要的贷款风险的同期对之执行积扳和全面的风险管理，尽量降低贷款损失。完善贷款“三查”和审贷分离制度，健全贷款运营责任制和内部稽棱制度，将责权利相结合，督促信贷人士严格按规章制度办事。防止将本身的运营管理不善归因于实施国家经济政策。

4. 制订和完善政策性金融法规，堵塞制度漏洞。

政策性银行成立几年来，国家相关的金融法规仍未跟上，致使政策性银行业务操作无所适从，政策性贷款业务与商业性贷款业务的彻底分离、银行的资金提供和筹措途径、运作环境等都没有清晰的法律保障。所以，务必重视制订和早日出台相关法规，发挥法律的规范、约束保护作用，使国家运用政策性贷款，企业运用政策性贷款，银行管理贷款都有法可依。

政策性银行贷款项目的概况

国家开发银行对贷款项目的管理已经做出了积极的探索。在贷款投往上，开发银行优先安排国债项目贷款，支持电力、公路、铁路、城建、石油、石化等着重行业和着重企业达到结构调整；继续向中西部倾斜，积极支持国家西部大开发战略的实行；积极支持高科技企业和不同所有制中小企业的成长。更改长期以来推荐项目、受理项目及评审项目的传统模式，主动选择优质项目。近几年来，开发银行项目选择已从首要依靠国家计委、经贸委推荐过渡到实施“双向选择”，面向市场，面向客户，建立了择优汰劣的项目过滤受理机制。突出了对项目市场风险、偿债能力、风险等级的定性定量分析，把风险防范工作从源头做起。

政策性银行贷款项目管理的具体操作

政策性银行是以债权人的身份加入到项目管理中的。伴随BOT等新的项目融资方式的推广，资金的供应方在项目的建设中发挥着愈加重要的功能。受于债权人等融资方积极加入到项目管理中，致使项目的风险和效益等原因在项目的选择过程中起了核心性的作用。政策性银行的项目监督体系包含项目审查制度、项目评估制度、项目论证制度、项目建设监督制度、项目验收制度、项目档案制度等。

政策性银行以债权人身份加入到贷款项目管理中去， 其管理思路体当下两个方面：一是为了形成对贷款项目的不错管理，

1. 项目管理内部组织框架的设置。为有助于贷款项目的管理，政策性银行可以设立相应的组织机构，即贷款审查部门和贷款业务部门，共同负责贷款的项目管理。贷款审查部门的首要职能是负责贷款项目的评估、论证和贷款条件的调查和审定，落实贷款项目及其项目承办单位的贷款运用条件，据此提出评估审定数据交贷款业务部门。贷款业务部门的首要职能是负责贷款的计划分配、分期投放、监督运用及贷款收回等各类工作，并在每一笔贷款项目终结后，编撰项目管理数据，以便备档。

2．贷款项目的流程管理。政策性银行对贷款的项目，可以依据项目的成长阶段执行流程管理。在项目管理中结合各阶段的特点，做好风险控制。

(1)对贷款项目的总的论证。贷款项目在申请贷款以前已经历有关部门的论证和立项审查，所以贷款银行应侧重于论证贷款项目与本行资金可贷能力能否相适应，以及对项目自身在技术条件、经济条件、政策条件及组织条件等方面的可行性和必要性执行论证。

(2)贷款项目的效益评估。这一环节直接关系到贷款经济效益高低和是否保证收回，是事前控制风险的重要步骤。所以，承贷贷款项目务必执行周密的投资成本和预期效益的比较分析和评估鉴定，以确定贷款项目具有较高的经济效益和社会效益； 同期，银行务必对申请贷款的项目执行比较分析、分类排队。对那些投资少、见效快、效益显著的项目优先考虑，保证供给；而对效益相对较差的项目推后考虑，以促使效益较高的项目顺遂执行。

(3)贷款项目的审查。在贷款项目的审查阶段，银行以债权人身份开展工作，这是区别于一般项目管理的。一是对贷款对象的运营能力(项目承建能力)及必备条件执行审查和落实，以保证贷款能够有效利用，达到预期的经济效益和社会效益；二是从承贷行方面讲，通过贷款项目审查，落实贷款运用条件，以保证贷款本息能按期收回。贷款项目审查的核心之处在于：经历项目的论证和评估，项目自身已经完善，着重在于项目

(4)贷款项目的建设监督。在贷款发放以后，贷款银行务必组织有关人士，及时对贷款执行追踪检查，监督贷款按规定用途和合同计划进程合理运用。贷款项目监督的直接对象是贷款资金运用的全过程，内容包含技术监督、财务监督和效益监督3个方面。贷款银行首要执行财务监督，审查企业能否按贷款合同的要求运用贷款以及企业能否遵守了贷款合同中的一部分制约性条款。

(5)贷款项目的验收。项目验收是指银行伴随工程进程执行工程每一环节、每一部分的质量检验和验收，发现困难，及时处理，银行的贷款项目主管在相关专业人士的协助下，对项目工程严格验收，保证工程进程合理、质量合格，为保证按期收回贷款打下物质基础。

(6)贷款项目的归档。每一笔贷款项目的操作都蕴积着大批的经验和教训。贷款银行务必对每一笔贷款项目在终结后及时做出归纳数据，详细数据项目运行的全过程，以及在贷款项目中显现的困难和处理方法。同期，项目的归档管理可以为无法按期收回贷款的项目执行的管理供应详实的备查资料，以分析贷款风险并采取措施减弱贷款损失，预防同类风险的再次发生。

贷款项目管理中的风险识别

(1)政策性的产业风险。政策性银行的贷款首要投向能源、交通、原材料等“两基一支”项目和“高科技”项目，这些项目或者具有较好的社会效益而经济效益较差或者是风险较高。同期国家将依据宏观经济行情调整产业政策、区域发展政策，发展的着重行业会有所转移，对项目的支持强度或许改变，这直接影响着贷款企业的经济效益和贷款的偿还能力。

(2)宏观经济周期风险。当经济处在低潮时，政府需要运用扩张性的货币政策、财政政策刺激经济的成长。政策性银行必然会承受政府的影响，增长贷款项目，提升贷款数额。为了完成政府的投资计划，高达刺激经济的需要， 银行会放宽对项目的评审条件，对风险大的项目也给予承贷，而未认真考虑项目的将来进度及项目的偿还能力。

(3)商业银行的代理风险。当前，我国政策性银行的分支机构和网点都处在稀缺状态，很多贷款均为先拨给其余商业银行，由其代理具体的贷款业务和对款项回收执行管理。但受于对我国政策性银行的贷款还没有立法规定，产生代理行的职责义务规定不具体，约束力不强，甚至有些代理行对项目监督管理流于形式，进而使开发银行的信贷资产风险较大。

(4)政策性银行和接受贷款项目的企业之间的信息不对称风险。受于信息不对称，政策性银行和银行内部的管理决策人士得不足足够有效的信息来支持决策。该种信息不对称的决策致使了贷款银行的“逆向选择”——选择错误的客户或资金运转方式。政策性贷款的对象首要是国有经济，很多国有企业信用观念漠不关心， 自我约束意识差，自有资本不足，长期亏损，往往将政策性贷款当作非财政性资金或救助优惠加以挤占挪用；我国的各种投资主体在现有投资利益格局下，都存在投资扩张的冲动，对政策性资金的需求大。这些动机会致使贷款企业做出夸大项目效益的可行性数据，而贷款银行缺乏项目相应的内部信息，难免显现风险。

(5)项目的担保风险。政策性银行在同贷款方签订的贷款协议中虽有担保条款，是项目贷款数额一般较大，一般企业无力担保。一部分大额贷款采取以政府信用和企业信用的保证方式，抵押、质押相对偏少。这在法律上缺乏担保效力，对贷款方没有事实约束力。

(6)项目建设中的完工或超概算的风险。受于各种原因，项目超工期、超概算、甚至无法完工，这将对银行的贷款形成“倒逼”，致使银行形成贷款项目的“路径依靠”(贷新款才有机会收回旧款)， 进而给信贷项目导致风险。

(7)项目完工后产品面对的市场风险。项目完工并没有代表着贷款的收回，项目完工后面对着相应的产品和服务销售的市场风险，这直接决定着投资方的投资效益，进而也影响着贷款本息的回流。

政策性银行贷款项目管理的改观

(1)加速政策性银行的立法脚步，创造不错的外部环境。依据世界上政策性银行造成的历史来说，比较成功的组建模式一般是“先行立法，后建机构”，即先策划颁布专门的政策性金融法规(尤以美国、日本为代表)；然后依据专门的政策性金融法规组建专门的政策性银行。我国应早日研究策划《政策性银行法》，更深一步指明各种政策性银行作为国家信用机构的性质、定位和发展方向，清晰政策性银行的运营原则、资金来源、

(2)正确选择政策性贷款项目，在源头上控制贷款项目风险。政策性银行是政府银行，务必依照国家政策执行资金投放，但它同期也是金融企业，其贷款作为银行贷款，可以低息甚至无息，但决不可以放而不收。否则，贷款将形成财政拨款而失去银行特质。对于在政策规模内的贷款项目，政策性银行务必自主执行严格的贷前调查和评估论证，择优扶植，选择效益好、盈利或微利、有还款能力的项目。假使政策规模内的项目达不足评审条件，也不予贷款。

(3)政策性银行需要建立现代银行企业制度，对贷款建立先进的项目管理，并建立贷款风险防范机制。政策性银行要办成真正的银行，务必借鉴国外成功的经验，借鉴商业银行管理制度，实施贷款风险管理，在承受必要的贷款风险的同期执行积极和全面的项目风险管理，尽量降低贷款损失；完善贷款审贷分离制度，健全贷款运营责任制和内部稽核制度，将责权利相结合，督促信贷人士严格按规章制度办事；完善银行监控预警系统，开发信贷业务风险监控系统，对借款人和贷款项目执行分类管理，建立对借款人、地区、行业的信用评级制度，加大对借款人和贷款项目的现场监管强度，使监管关键点位前移，变被动监管为主动监管。