宏观税负

形成原因

一、一定期间政府的职责

政府职责是政府内在职能的外在表现，它从总的上规定着政府非市场活动的规模。理论上来说，政府的职责或作用规模与市场的作用规模是互补的，但事实的选择中，二者关系的把握是复杂的、多面的，也是多变的。而且，受主客观条件的制约，民众对政府与市场关系的认识也是一个持续深化的过程，自此决定的政府职能运用的规模，即政府的职责也是持续改变发展的。所以，自人类有国家与政府以来，民众目睹的一种表象是：不同的国家或政府，以及不同期期的同一国家或政府，其职责存在适当的差异。但总体来看，政府的职责是决定政府开支总范围的基础，因此也是研究宏观税负的逻辑起点。就中国来说，在传统计划经济体制下，政府职责规模的确定遵循“凡是政府能干的都由政府去干”的原则；而在市场经济体制下，其确立的基本原则是“凡是市场能干的都由市场去干，只有市场干不了或干不好的才由政府去干”。显然，该种政府职责规模的不同，对政府的开支规模、结构及对宏观税负的要求均为不同的。

二、公共商品的供应

由市场缺陷引致、由政治过程决定的政府对公共商品的供给规模，直接影响政府资金的需求量与需求力度。而且，不同的供应方式、供应效率也对财政开支，从而对宏观税负水平造成不同的影响。

一是公共商品供给规模的大小直接决定一定期间的宏观税负水平。这正如私人买入数量较多的商品需要多付费一样。但公共商品在不同的经济发展阶段、不同的国家乃至不同的社会文化环境下，其规模、范围及形态往往是不相同的。一般的成长趋势是：在物质形态持续发生改变的同期，其规模由小到大，其形态渐渐从有形扩展到无形。比如，现代市场经济中的公共商品已扩展到社会政治、经济、外交、福利、资源开发以及文化发展等方方面面，而且，在物质形态上也逐渐增多地由有形转为无形。这显示财政开支总量不是一成不变的。

二是公共商品的供应方式，亦在较大程度上决定着宏观税负的高低。即供应方式不同，供应成本不同，则所费价格不同。比如，公共商品由政府供应改为私人供应、政府收购；或由政府垄断运营改由私人部门提供；或使私人部门与公营部门公开竞争，全会直接影响宏观税负水平的高低。

三是公共商品的供应效率。在政府对公共商品的供给规模、供给量经由政治程序决定之后，为供应公共商品，政府需要配备相应的机构和人士，并配置足够使机构和人士运作的资源。也就是说，公共商品的提供需要付出相应的成本。受于整个社会的可用资源是稀缺的，而高效政府与低效政府耗费同样的资源所达到的产出往往存在极大差异，所以，这必然致使消费者消费一定量的公共商品所付的单价也极不相同。换言之，该种成本越高，纳税人消费一定量公共商品所需付出的费用愈高，相应地，所需政府资金供给水平愈高。

三、一定期间的经济发展情况

在政府开支与税收收入的关系中，假使不考虑其余原因，那么，政府开支是自变量，而税收收入是因变量。但是，事实上，无论是政府范围，依旧政府开支总量，以及相应的税收收入总量的最终确定，都不能脱离一定期间的经济发展水平。即公共需求的上涨、税收收入的增长都与一定期间一国的国民收入水平有着很强的有关性。一是一定期间的税收只能来因为同期所创造的社会产品。一般来看，经济发展所创造的物质产品余下是税收得以造成的基础，税收范围的扩大务必以企业盈利的放大和人均国内生产总值水平的提升为前提。正由于这样，大部分发达国家税收占国内生产总值的比重较高，而低收入国家这一指标相对较低。它显示，一定期间的税收收入总量要承受经济供给能力的现实约束。

二是一定期间政府开支总量的增长，自身就是经济发展所提出的必然要求。实证分析显示，在市场经济发展和个人收入上涨的初期，收入提升所引起的需求的上涨，首要集中于私人物品需求的增长，如个人普通消费品、耐用消费品及住房等等；但是，当收入更深一步提升，经济更深一步发展时，民众对于公共物品的需求便持续地放大起来，不仅是绝对值增长，相对比重也逐渐提升。也就是说，伴随经济发展、居民收入提升，民众对公共物品的消费需求也会逐渐扩大。相应地，也渐渐愿意支付更高的“税价”，以得到公共商品消费的满足。以工业社会为例，正是先进的机器生产对高素质劳活力的需求致使和促进了以开发和保护人力资源为目的的文化、教育、科技、医疗、卫生、保健等项事业的成长；正是其高度的社会化分工对交通、通讯的重大需求促进了基础设施等公共工程的快速发展；同期，也正是受于其经济的快速发展致使环境、人口、交通、犯罪、收入差距等诸多困难，进而要求政府的职能规模渐渐扩大，相应地要求税收总量持续增长。它显示，从长期来说，税收的成长，税收范围的扩大直接取决于经济的成长与经济的范围。

四、非标准化税制实行的规模

一国一定期间的税制一般可分为两个部分，一是标准化法规条款部分；二是非标准化法规条款部分。前者以获得财政收入为基本目的，并组成税收收入上升的方面；后者是指在实施税制标准化条款的过程中，政府为了引导某类经济活动或资助某些阶层，实行了背离上述标准化法规条款的很多附加规定，即各种税收优惠。它体现了政府的偏好，其目的不在于获得收入，而是放弃一部分收入，以发挥税收的调节作用。受于适当的税收负担总是在适当的税制框架内形成的，所以，非标准化税制实行的规模，不仅影响纳税人之间的税收负担，而且影响一定期间的宏观税负水平。

五、政府收入结构

在政府开支规模、项目适当的情形下，政府收入结构或税收在政府收入中的地位对宏观税负造成巨大影响。

首先，税与费作为政府的两种财政收入形式，二者之间不仅可以相互转换，而且，在为一定期间的政府开支供应资金来源的困难上，两者存在替代关系。一是在政府公共开支规模适当的情形下，税与费共同用于满足政府开支的需要。由于就一般的情形来说，税、费的划分与采取，许多的是通过由政府供应的混合商品是否设立排它装置确立的。在易于设立排他装置的混合商品由政府供应的量适当的情形下，费的收入量可替代税收收入量。二是一国不同经济发展阶段上，也存在一定程度上的税、费收入替代关系。一般来看，在市场经济发展的初级阶段，受于地方经济的区域性较强，而全国经济的总的性较弱，因此对地方性公共商品的需求必然较高，且对其实施排他性收费也相对比较容易。此时，费所占的比重一般相对的可以高一部分；反之则反是。

其次，公债与税收，作为缓期税收与即期税收，二者之间也存在替代关系。由于对于政府来看，与私人的情形相似，借款也是筹措收入、弥补开支的一种可供选择的手段。作为一种政府举动，公债尽管以信用形式显现，但其实质属于财政范畴，本质上是一种缓期的税收。公债的实质属于一种税收，一是由于公债最终仍要通过向公众征税才可清偿。二是公债使公众今后的税收负担替代了眼前的税收负担。正由于政府借款，致使政府一定期间内能够在不降低私人的事实财富的同期，为公共服务供应资金。所以，从总体方面来说，政府借款和税收是为公共服务筹集资金的两种方法，在一定期间政府公共开支量适当的情形下，二者之间存在替代关系。

六、税务管理能力

税务管理与税收政策、税收制度的实行效果有着紧密的关系，一国税务管理能力的大小，应当置于税制改革的中心来考虑。但是，在很多低收入国家，也正是有限的税务管理能力形成税制改革的束缚。受于对法定的各个税种缺乏管理能力，致使低收入国家税制的表面现象与事实运行情形之间总是存在重大的差异。所以，税务管理的水准不仅直接决定着税收制度所能形成的事实税收负担及其效应，而且，将直接影响一定期间税收收入的多少，进而在较大的程度上决定着宏观税负的高低。其所以这样，是由于税务管理在任何国家都不可避免地在很大程度上反应一国自身特点。在经济发展程度不同的国家，纳税人、征税人的素质不同，税务官员考核的标准不同，税收法治化程度不同，全将致使税务管理能力的不同。在税务管理能力低下的国家，税收收入的理论范围与事实范围、纳税人的理论税负与事实税负都存在较大的差异。总之，决定中国宏观税负形成的原因既有各国宏观税负形成的一般原因，也有现阶段中国的特殊原因。抽象出这些基本原因，了解中国宏观税负的形成机理，对于宏观税负情况的分析与调整路径的选择是不无裨益的。同期，需要清晰的是：由上述诸多原因综合决定的宏观税负水平不或许是一个常量，它是改变的，但也是有规律可循的和可把握的。

变动趋势

（一）宏观税负反应税收收入上涨与经济上涨具有周期性

依照中国有记录以来两次大的税制改革，将税收收入及宏观税负改变分为3个阶段。在不同税制下，税负改变也不同。第一阶段为1979～1984年，党的十一届三中全会确立的改革放开方针使生产力得到重大解放，经济和税收收入都呈逐年上升趋势，宏观税负水平由1980年的12.8%迟缓上涨到1984年的13.7%。第二阶段为1985～1993年，受于1983年和1984年两步利改税改革和工商税制全面改革，原国有企业上缴利润改为首要以税收收入形式集中到政府手中，宏观税负快速提升，1985年宏观税负达22.8%。就在此时，国家为压抑经济过热而采取的一连串强硬措施，致使了1989年、1990年的经济“硬着陆”，生产滑坡、税源萎缩，致使1989年在税收弹性高达高位的情形下宏观税负水平又显现下滑。在这两个阶段内，国家与企业的分配关系改革首要环绕利润分配执行，因此企业所得税税负形成关注的重心。研究结果表明，这一期间企业税收负担不算重，而非税负担却不轻，但宏观税负比较适中，且显现逐年下滑趋势。第三阶段是1994年税制改革以后迄今，国民经济连续稳定上涨，并在1996年达到经济“软着陆”，经济上涨有所下滑，各类税收收入总额上涨速度也趋于减缓，宏观税负及总的税收负担大体呈下滑趋势。

（二）中国宏观税负从1985年至今趋于下滑

假使以税收收入总额占国内生产总值的比重作为衡量宏观税负的指标，中国宏观税负从1985年的22.8%下滑到1996年的10.1%，降幅之大，速度之快，让人深思。宏观税负的减弱反应了国家集中财力能力的减弱及对宏观经济调控强度的减弱。在中国经济转轨仍未完成，社会主义市场经济体制仍未完善，仍需增强国家宏观调控的情形下，该种减弱是让人堪忧的。从多种角度分析都可看出中国目前的财政情况凶多吉少。首先是财政赤字的急剧扩大，其次是国债范围增速过快，债务负担日益沉重。假使说宏观税负随经济发展而持续提升是世界经济发展的广泛趋势，那么中国宏观税负随经济发展连续持续减弱的现况就存在隐忧了。

税负现况

首先，中国税制结构中流转税占绝对比重，流转税又以升值税为绝对主体，而升值税是以经济增量（销售收入）为计税根据的，当经济增量以较高速度上涨时，理论上讲税收收入对经济上涨的弹性系数是差于1的。其次，弹性系数大小与经济上涨方式相关，假使经济上涨是高投入的产值速度型外延扩张，则国内生产总值增量能供应的税收收入增量就很有限；假使是经济效益型上涨，那么同等的经济增量可供应的税收收入要多得多，弹性系数也相应较高。最后，中国国内生产总值中有很大一部分为无税产值或低税产值，如免税工业产值、农业产值等。

（二）对税负的研究务必将宏观与微观结合起来，才可得到全面、正确的认识

从1978年至今，中国在国家与企业分配关系改革上始终本着减税让利的原则，企业留利水平呈上升趋势。1994年税制改革后流转税占销售收入的比重稍有下滑，约为8%左右；所得税占企业利润的比重也逐年下滑，1996年仅为1.1%。同期，国家规定企业免缴“两金”，可以增速折旧并可将折旧全部留在企业用于扩大再生产，这些都显示企业税收负担是在减轻并非是在加剧。

但是，税收负担并没有是企业全部负担，政府参与企业余下价值分配的方式也不仅仅是税收这一种方式，还包含各种形式的收费、摊派以及政府职能转移而转嫁给企业的额外负担，如企业办学。据相关部门统计，大中型国有企业的职工住房、医疗、学校教育等方面的投资约占企业总投资的15%～20%，离退休人士退休金及在岗富余人士薪资占职工薪资总额的50%以上；对其余所有制类型企业来看，各种名目的收费、摊派已逾过甚至远大超过应纳税额。可见，企业非税负担是相当沉重的。

（三）对总的负担的结论性认识

1985年到2001年全国税收收入总额的平均上涨速度为11.3%，而同期预算外收入的上涨速度却为15.6%。一面中国宏观税负偏低，宏观税负不重，且呈下滑趋势；另一面却是企业负担沉重。微观分析显示，非税负担过多、过重，特别是乱收费泛滥是其根源所在。

提升措施

1.改革农业税。农业税负直接关系到国家与农民的分配关系，为促进农村产业结构调整，兼顾农业税收分配公平与效率的原则，应完善农业税管理制度。

2.加深升值税改革。在现行升值税改革方向基础上，发挥升值税中性税收的特点，弱化升值税政策职能，加深其收入职能。（1）由“生产型”升值税向“消费型”升值税过渡。“生产型”升值税存在重复课税和税负不公的弊端，很难形成市场经济条件下公平的税收环境，而“消费型”升值税有助于激励投资、有助于国有大中型企业技术装备改造。（2）将销售不动产、邮电通信业等直接与商品生产和流通相关的行业纳入升值税征税规模，处理现行升值税“链条”中止、混合销售界定不清等难题。

3.完善个人所得税制。个人所得税是极具发展潜力的税种，它在调节贫富差距、增长财政收入等方面发挥着越来越重要的作用。但是，从近几年个人所得税征收情形看，其上涨程度却远远差于居民积蓄存款年上涨程度。中国个人所得税收入的不尽人意并不是税源困难，首要依旧税制自身不够完善。完善个人所得税制的渠道有：（1）选择混合所得税制，改革分类所得税制，逐渐向综合所得税制模式过渡。中国现行的个人所得税是分类税制，伴随社会经济生活的成长改变，其弊端越来越突出。而综合所得税制是一种科学、合理的税制，是个人所得税制的成长方向，但受于实施该种税制模式要求较高，实行条件尚不完全具备，当前采取有较大难度。所以现阶段可先推行混合税制，克服分类税制存在的缺陷，在条件成熟后再向综合税制过渡。（2）合理规定个人所得税应税所得。首先扩大个人所得税征税规模，其次建立全面、合理的费用扣除制度。（3）增强对隐性收入的监控，全面实施银行存款实名制和收付票据化。

4.改革企业所得税制。伴随国企改革的推动、市场化程度的提升，内外资企业两套企业所得税并存的税制模式已无法适应中国社会主义市场经济的需要。而且，在国际竞争日益激烈的今天，内外资企业实施不同的所得税政策与国际惯例及世界贸易组织所要求的国民待遇原则显著不符。所以改革企业所得税制已迫在眉睫。

（二）改费立税，扩大税基

1.扩大税基增设新税种。对于当前中央政府各部门以及地方政府现存的数额较大、来源平稳、具有税收性质的收费项目，可并入现有税种，统一征收。比如，将用于城市建设的配套费、绿化费等收费项目列为城市维护建设税中，而将社会养老保险基金和失业保险基金改为社会保障税。

2.继续保留部分收费。行政机关和事业单位向法人或自然人供应服务收取的费用如工本费、手续费等，可以继续保留，但应按不好于或略好于成本的标准收取并纳入财政预算。

3.取消乱收费。对那些不必要的乱收费项目坚决取缔。

（三）建立税务司法保障体系

税务司法保障体系的设置以税务警察和税务特别法庭两种为宜。由公安部和国家税务总局共同组建税务警察机关，中央实施双重领导、机构内部垂直领导，依法对税收违法犯罪活动执行侦查，查处偷、逃、骗、抗税的巨大案件，维护国税和地税两级机关的正常工作秩序，保护税务人士人身安全，预防、揭露、制止税务机关内部营私舞弊举动，有效保障征纳双方的权利。还可在人民法院内设立税务法庭，首要对检查机关起诉的各种税务违法案件、税务诉讼案件、税务机关依法申请的强制实施案件执行审判，配合税务机关执行查封、扣压及税收保全措施等。^[1]