税务行政行为

简述

税务行政举动是指国家税务机关依法行使税收征收管理职能，并造成法律效果的举动。

税务行政举动是行政举动在税收征收管理领域的具体化，所以具有行政举动的一般特质，同期也具有自己特点：1、务必是国家税务管理机关实行的举动；2、是国家税务管理机关行使行政职权或行政职责的举动；3、是税务机关行使的能造成法律效果、具有法律意义的举动。

注意生效的税务行政举动未必合法。合法要件：主体合法、权限合法、内容合法、程序合法、形式合法。要件

行政举动的有效要件是指行政举动发生法律效力的必备条件，包含主体合法、权限合法、内容合法适当、形式与程序合法。发生行政举动时，务必同期具备这四个要件，行政举动方能有效成立。税务机关和税务人士在发生行政举动时，就要特别注意从这四个要件执行把握，使税务行政举动合法有效，避免违法或无效行政举动发生。

一、主体合法

这是指做出行政举动的主体务必合法。包含三个方面：

机关合法。指做出行政举动的机关心须合法成立。新《税收征管法》第十四条规定，各级税务局、税务分局、税务所和依照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是税务行政执法的合法机关。

人士合法。指行使行政权力的人士务必合法。新《税收征管法》第四十一条规定：“采取税收保全措施、强制实施措施权力，不得由法定的税务机关以外的单位和个人行使。”清晰规定了这些权力行使人士的合法规模。

委托合法。新《税收征管法》第二十九条规定只有“税务机关、税务人士以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人士”才可“执行税款征收活动。”清晰规定了税款征收委托的合法要件。

二、权限合法

这是指行政举动务必在法律规定的职权规模内，依照适当的权限、原则做出的举动。行政举动权限合法包含下方几个方面的内容：

行政事项管辖权。是指行政机关对具体行政事项有具体的管辖权限。新《税收征管法》第二十一条就清晰规定了发票事项的行政管辖权由税务机关行使。

行政地域管辖权。指行政机关有指定的行使行政权力的管辖地域。如：税务机关对税务登记一般实行属地管理，就是税务行政管理的地域管辖权规模。

时间管辖权。指行政机关对发生的行政举动在规定时限内具有管辖权，胜过时限则无管辖权。如新《税收征管法》从2001年5月1号起施行，而5月1号前法律未规定的违法举动只能按原《税收征管法》实施，不能按新《税收征管法》执行追溯。

法律的授权。行政机关行使的行政权力务必是法律明文授予的，法律未授权的行政举动是无效行政举动。

委托权限。指未经有委托权的行政机关授权的行政举动是无效行政举动。新《税收征管法》第二十九条规定：“除税务机关、税务人士以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人士外，任何单位和个人不得执行税款征收活动。”清晰了税款征收的委托权限。

三、内容合法适当

这是指行政举动的内容符合法津、法规的规定，而且适当、清晰，符合公共利益。包含四个方面内容：

内容合法。行政举动执行的内容务必是合法的。新《税收征管法》第五十四条规定了税务机关有权执行“六项”内容的税务检查。税务机关只有在这“六项”内容规定的规模内执行税务检查这一具体行政举动才是合法有效的，否则就是无效行政举动。

内容适当。采取行政举动的内容务必适当，不能胜过法律策划的规模。如新《税收征管法》第七十四条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元下方的，可以由税务所决定。”所以税务所做出的二千元下方的行政处罚在二千元下方的，就属内容适当，而做出胜过二千元的罚款决定，则是越权行政举动。

内容清晰。行政举动的内容务必明白确定。如新《税收征管法》的第三章清晰规定了税务机关税款征收的行政举动的内容。

内容符合公共利益。新《税收征管法》第六十三条对偷税举动及处罚的规定，就是维护公平、公正的税收环境的规定，符合公共利益要求。

四、形式与程序合法

这是指行政举动的形式程序，务必符合法津的规定或要求，务必合法、公正。包含两方面内容：

首先，对要式的行政举动和强制性的程序务必严格遵守。要式行政举动是指法律有严格清晰的形式要求，务必具备适当的合法形式或遵守适当的程序，才可造成法律效力或后果的举动。如新《税收证管法》第五十九条规定：税务人士执行税务检查时，应该出示税务检查证和税务检查通知书。这就是法律规定的要式行政举动的程序，税务人士在执行税务检查时务必严格遵守法律规定。

其次，对不要式的行政举动和任意性程序，可以自由裁量，但要解决到公正、适当、不损害行政相对人的合法权益和公共利益。不要式行政举动是指法律没有清晰规定务必具备的特定形式或程序，只需口头表明就可以成立的举动，也是允许行政主体自行选择适当的形式来执行的行政举动。不要式行政举动不是没有适当的形式，口头表明也是一种形式。如新《税收征管法》第三十五条规定，在六种情形下税务机关有权核定其应纳税额。核定应纳税额有多种方式，但在什么情形下具体采取何种方式、何种

程序核定应纳税额，新《税收征管法》没有清晰规定。税务机关可依据事实情形执行选择。税务机关核定纳税入应纳税额这一具体行政举动，就是不要式行政举动。

依法行政的原则，要求行政举动绝多部分应采取法定形式执行，因此不要式的行政举动仅限于特定场合和特定条件下采取。

这两种行政举动的区别在于：要式行政举动不符合法定的形式则为形式违法，而不要式行政举动则不会组成形式违法困难。如：执行税务检查务必出示税务检查证。不执行出示税务检查证这一要式行政举动则为违法。而核定应纳税额时，受于其是不要式行政举动，则具体采取法律规定的六种核定税额方法中的哪一种，只要解决到公正、适当，不损害行政相对人的合法权益和公共利益，都不会组成形式违法。确定力

一、税务行政举动具有确定力的理由

1、税务行政举动是一种允诺。它是有关纳税人分配公共利益或要求纳税人承受公共负担的允诺。这也就是说,征税机关已经向纳税人允诺,将某种公共利益分配给纳税人享受,或者要求纳税人只承受某种公共负担,那就应该信守和兑现该种允诺,而不得任意给予更改。征税机关只有获得每个纳税人的信任,才可获得纳税人的支持与合作,才可得到力量。

2、信守允诺使税务行政举动具有确定力。但这并没有是为了保护违法或错误允诺,而是为了信赖保护。从信赖保护来讲,征税机关不得任意更改自己的允诺, 而应将它的合法性及其争议交由作为第三方的复议机关或法院去分析。即便征税机关的允诺有错即税务行政举动有瑕疵或者环境在后来发生了当初不可预料的改变, 而纳税人对此却已经发生信赖,且该种信赖值得保护的情形下,征税机关也不能任意更改其税务行政举动,不能不履行其允诺。假使征税机关非要更改其税务行政举动,或不依照以前的允诺履行义务,那就应该以金钱等方式来代替以前的履行方式,使纳税人获得与未更改原税务行政举动基本相同的效果。

3、信守允诺和信赖保护是有条件的。那就是诚实。征税机关信守允诺和保护信赖是以纳税人的诚实为前提的。具体的说:纳税人对征税机关的允诺已发生信赖,即已经依据这项允诺实行一个举动;纳税人对税务行政举动即允诺的信赖具有正值性。这里的信赖正值性,是诚实信用原则对纳税人内心状态的一种道德要求, 一般是指纳税人对征税机关所作税务行政举动的合法性深信不疑,而且对所信赖的税务行政举动具有好意而无过错。正值性、好意或有无过错的分析首要是审查纳税人对税务行政举动的做出能否具有欺诈、胁迫或贿赂情形,对其中的重要事项能否具有供应不正确资料、作不完全陈述、明知违法或因巨大过失而不违法等情形。假使纳税人具有上述情形之一。那么其信赖为不正值,因此就不值得保护。

由前述论证可知,诚实信用原则要求税务行政举动具有确定力。这里确定力是相对的确定力,也就是说,合法税务行政举动和可撤消税务行政举动原则上具有确定力,除非法律上的明文根据,否则不受更改;无效税务行政举动不具有确定力,但为了保护信任,在必要时对已存在的权利义务可给予转换;对具有轻微瑕疵的税务行政举动可给予补正。法律假使要规定允许更改合法和可撤消税务行政举动,就务必以尝试追求的公共利益大于信任这一公共利益为前提,务必以赔偿或弥补为前提。“瑕疵的行政处分原则上其法律效果为无效或者得撤消,但是其无效或者撤消之行政处分,相对人已真切信赖,且危害法律生活之安定对于社会公共福祉产生巨大的影响的情形下,并没有拘泥于其瑕疵之存在,而不力争其无效或撤消,必须将其作为有效来处理。即所谓的瑕疵行政处分的治愈或者无效行政处分之转换。原龙之助先生觉得瑕疵行政举动之治愈或者无效之转换理论上均是诚信原则的一种表现。”

二、税务行政举动确定力的含义

税务行政举动的确定力是指税务行政举动具有不受任意更改的法律效力。它包含形式确定力和实质确定力两方面。税务行政举动的形式确定力,是指纳税人不得任意以诉讼等方式要求更改已确定的税务行政举动,又称不可争力。税务行政举动的实质确定力,是指征税机关不得任意更改已确定的税务行政举动,又称不可变更力。对税务行政举动的形式确定力,并无太多争议。税务行政举动原则上具有实质确定力,但并不是绝对,可基于公共利益的需要而更改。张载宇表示:“现代法律,不直为保护私人利益,而忽略社会公益。行政处分,不宜绝对地具有不可变更力,宜适应改变无常之社会情势,而得随时变更,以求进步。”

税务行政举动的确定力理论来因为司法上的既判力。“确定力之观念,系由诉讼法而来,某一判决业已确定,不许其变更之力,故也称既判力。” “‘存续力’一词显著是从诉讼上的‘确定力’概念发展而来的。”“诉讼法区分形式确定力和实质确定力……诉讼法规定法院受自己裁判的约束,不得变更或者偏离。诉讼上的确定力制度及其对法院的约束力源自审判权的本质,即对法律争议做出最终的、具有约束力的调处。该种调处尽管并不是绝对,但只有严格的法定条件下并经重审程序才可撤消。”在税法上,该种确定力就形成征税机关的自我约束力和自缚力。

确定力的目的或使命是为了使权利义务关系赶紧得到平稳,降低纷争及处理纷争的成本,进而达到法的目的。田中二郎就觉得,确定力的使命就是为了保持权利义务关系的安宁与平稳并合乎诉讼经济原则。

税务行政举动的确定力不同于税务行政举动内容的确定性。《联邦德国行政程序法》(1997年)第 37条第 1项规定:“行政举动之内容,应充分确定”。《葡萄牙行政程序法典》(1996年)第123条第1款,以列举的方式规定了行政举动务必具备的内容。该条第 2款又规定:“应以清楚、精准、完整的方式载明上款所要求具备的内容,以便使人能易于确定其意义、规模和行政举动的法律效果。”我国《国家行政机关公文处理办法》第25条第2项也规定:行政公文应做到情形确定、看法清晰、表述精准、结构严谨、条理清楚、直述不曲、字词规范、标点正确、篇幅力求简短。税务行政举动内容上的确定性,是指税务行政举动的内容应该的确、精准和具体,而不能模棱两可、含糊不清或似是而非。学界觉得,这是税务行政举动有效成立的要件之一,并非是税务行政举动的确定力。税务行政举动的确定力是指税务行政举动是否受更改的困难。

三、税务行政举动确定力的依据

1、法律规范的安定性。所谓法律规范的安定性是指法律规范务必具有平稳性和连续性。法,特别是民意机关所策划的法律,无论被觉得是理性意志的体现, 依旧被觉得是所有参与者意志和利益的协调,都应具有平稳性和连续性。法律规范的平稳性和连续性,是民众的举动有所遵循,并对自己举动的法律效果有所预见的基础。法律的连续性不比下述事实更神秘:裁判员在两对竞赛的第一局所作的裁决,应该向在第二局中接任的裁判员所作的裁决一样,与最后的竞赛结果有关,即使各队队员发生了改变。诚然,法律规范的安定性,并没有排斥法律的正值的立、废、改,而导致要求不能朝令夕改,不能对法律作迅速、频繁、急剧及不可预料的变动。

2、法律秩序的安定性。所谓法律秩序的安定性是指通过发挥法律的功能而形成的社会秩序即权利义务关系具有安全性、平稳性和持久性。秩序自身就是指在自然界与社会进度运作中存在着某种程度的统一性、接连性和确定性。安全是法律秩序的本质性价值。它要求依法获得的权利不能被忽然、任意地收回或侵犯,依法形成的权利义务关系不能被任意损坏、中止。法律的安全目的,集中体当下霍布斯的格言中:人的安全乃是至高无上的法律。法律的安全目的——它所关注的是坚定保护巨大需要和利益,并非是关注形成有序的法律技术——是尝试降低任意改变的频繁度,只要该种频繁度危害了社会必要任务的实行。诚然,秩序的安定性并没有意味社会的停滞,而导致要求社会发展的有序性,反对社会的动荡和社会关系的损坏。正像《对法律与秩序的从新思考:(美国)全国法律与执法委员会特别工作组就暴力举动的起因与预防的数据》所表示的:需要得到满足“这一要求是在一种具有合理程度的一般安全的、和平的和有序的基础上加以达到的,并非是在持续的动乱和矛盾情况中加以达到的”。

3、公共利益的需要。我们这里所说的公共利益,差不多包含庞德所说的公共利益和社会利益两类。在庞德看来,和平和秩序的要求、公共安全以及健康状态、占有物和交易的一般保障是最重要的社会利益,而和平和秩序的要求又是上述社会利益中最重要的利益。他把和平与秩序的要求称为得到法律承认的第一个社会利益,把公共安全称为早已得到法律承认的最高法律准则。我国的现实也是这样。社会平稳即社会秩序的平稳,在我国领导人看来已经是中国压倒一切的最高利益。这是由于,平稳是整体意义上的公共利益,而更改税务行政举动所要追求的只然而是单一的公共利益。征税机关任意更改税务行政举动,致使权利义务关系的过分动荡、改变的过分频繁,并没有符合平稳这一整体意义上的公共利益。所以,我们坚持平稳性这一公共利益原则上好于单一意义上的公共利益,只有在单一意义上的公共利益好于平稳性或不影响平稳性这一公共利益时,实定法规范才可授权征税机关更改税务行政举动。

四、税务行政举动确定力的相对性

法律规范的安定性,要求税务行政举动自身不受任意更改;法律秩序的安定性,要求税务行政举动所设定的权利义务关系能得到持久保持。假使允许纳税人在任什么时候候对税务行政举动执行争辩,那么税务行政举动及所设的权利义务关系的平稳性将始终潜伏着危机。假使允许征税机关任意更改其所作的税务行政举动,那么只能代表着税务行政专横、税务行政随意性,只能致使对法安定性的损坏。

诚然,正像法律规范的安定并不是法律规范不能被修改或废止,法律秩序的安定并不是法律秩序的停滞一样,税务行政举动具有确定力并不是绝对,而只具有相对的意义。也就是说,税务行政举动的确定力并没有具有绝对禁止征税机关更改其税务行政举动的效力,而只代表着对征税机关更改税务行政举动的制约,对所设定权利义务关系的安全保护。只要有法律上的正值理由,征税机关仍可以更改所作的税务行政举动。

正像日本学者美浓部达吉针对单方具体行政举动所说的那样:行政举动确定力只具有相对意义。公共利益与个人利益具有同一性,因此没有个人利益就没有公共利益,没有公共利益也就没有个人利益。这就要求征税机关对维护公共利益的意思表明具有真实性,对分配公共利益的意恩表明具有公正性。但是,该种意思表明毕竟是征税机关单方面做出的,其不可争议的真实性和公正性导致基于以公共利益为本位的行政法上的一种推定,并不是基于客观存在。即便该种意思表明的不可争议的真实性和公正性是客观存在的,也需要有纳税人的信服或承认。

经纳税人承觉得适法的税务行政举动,即由推定确定力转变为最终确定力。但是纳税人不承认税务行政举动适法的意思表明,并没有具有否定税务行政举动被推定为适法的效力,而只能是对税务行政举动适法性的怀疑。为了使纳税人信服税务行政举动的适法性,清除或许存在的不适法性,法律允许纳税人在规定期限内将此疑问交由法律审查,并由法律来证实该税务行政举动能否适法。法律证实税务行政举动适法的,即便纳税人仍不予承认,也具有最终确定力。法律证实税务行政举动违法的,依法给予更改,进而达到对征税机关的监督和对纳税人个人利益的保护。所以,税务行政举动只具有相对的形式确定力。

税务行政举动也不具有绝对的实质确定力。税务行政举动的实质确定力,导致征税机关对符合公共利益的意思表明不得任意更改的效力。以公共利益为本位的税法并没有禁止,反而要求征税机关及时更改违背公共利益所作的意思表明。对违背公共利益的意思表明,或因情势变更而不再符合公共利益的意思表明,不论能否有助于纳税人,征税机关都应及时给予更改。否则,既不利于公共利益的维护,也不利于个人利益的保护。但是,该种更改应遵循比原意思表明更为严格的规则,而且只有在有确凿的凭证确认原意思表明违背或已不再符合公共利益时才可执行。所以,只有税务行政举动的相对实质确定力,才可真正维护公共利益,才可真正维护个人利益。