分税制财政管理体制法

分税制财政管理体制法的概念

分税制是指在中央与地方之间以及地方各级之间，以划分各级政府事权为基础、以税收划分为核心相应清晰各级财政收支规模和权限的一种分级财政管理体制。

1．分税制不仅是一种税收管理体制，而且是一种涉及多种财政要素、多种财政举动的财政管理体制。单就字面意义来说，分税制就是划分税种，不包含划分税收立法权、税收管理权的涵义。之所以把市场经济体制之下的分税制规定为财政管理体制，是由于税收是市场经济国家财政收入的首要来源，划分税种及其有关的权力是划分财政权的核心。分税制的完整涵义不仅指划分税种，而且涉及分税的根据、分税的形式、分税的结果等财政分配的方方面面。

2．分税制是分设机构、划分事权与划分财权相统一的财政管理体制。分税制是一种以分税为首要特质，以划分各级政府财权为实质的财政体制。财权的划分以事权的划分为基础。完整的分税制不仅限于税种的划分，而与财权、事权的划分密不可分。划分税种的目的是使各级政府具备与其事权相称的财力，决定各级政府财力大小的根据是依法划分的各级政府的事权。为便于分税制下税收征管，中央、地方分别设置税务机构对各自税收行使征管权。其余财政权，在中央和地方之间也有独立机构负责行使。

3．分税制是市场经济体制国家共同选择的分权式财政管理体制。市场经济体制国家无论是在政治上依旧经济上都实施不同程度的分权，这是分税制实行的前提。在中央高度集权的计划经济体制之下，地方没有独立的财政权，分税制的经济基础不具备。

4．分税制是一种有配套齐全的法律体系加以保障的规范化财政管理体制。很多国家在宪法中清晰规定实施分税制，并在宪法或其余专门法中清晰各级政府的职能及相应的事权，为分税制供应基本法上的根据。在此基础上，通过各个有关立法将分税制各方面的制度以法律形式固定下来。

分税制财政管理体制法的特点

分税制克服了包干制、分成制的缺陷，是一种较理想的财政管理体制，符合我国政治体制和经济体制的要求。

1.分税制依据事权与财权相结合的原则划分中央和地方财政收支规模，具有合理性和平稳性。

2.分税制划分税种的方法比较科学。在税种划分的根据上，更改按企业行政隶属关系划分税收收入的办法，根据税的特质、受益和便利原则划分税源。在税收划分的方法上，以划分税源为主，更改总额分成的办法。该种分税办法有助于地方政府降低对企业的干预和对市场的封锁。

3.对中央税、中央和地方共享税由中央税务机构负责征收管理，对地方税由地方税务机构负责征收管理，有助于提升征收管理效率，防止为地方利益随意减免中央税、共享税。

4.中央对地方按原因法执行公式化转移支付，不再按基数法或定额执行补贴，比较规范、透明。

5.完善的分税制必然有完备的法律与之配套，因此分税制是一种透明度高、平稳性强的财政管理体制。

现行财政管理体制法存在的首要困难

1.事权和开支规模越位。当前实行的分税制没有从新界定政府职能，各级政府事权保持不甚清晰的格局，存在越位与错位的现象，事权的错位与越位致使财政开支规模的错位与越位。

2.部分财政收入划分不合理。税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业所得税的不规范做法。一部分应为中央税的税种，如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税种划分收入未落实。

3.地方税收体系不健全。当前，地方税种除运营税、所得税外，都是小额税种，县、乡级财政无平稳的税收来源，收入不平稳。地方税种的管理权限高度汇聚在中央，地方对地方税种的管理权限过小。

4.省下方分税制财政管理体制不够完善。首要是地方各级政府间较少实施按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。

5.转移支付不规范。我国现行转移支付制度存在一部分缺陷：政府间财政资金分配因保留包干制下的上解、补贴办法，基本格局未变；采取基数法实施税收返还不合理；中央对地方专项补贴发放的条件、程序、运用管理无法可依；地方政府之间如何转移支付不清晰。

完善分税制财政管理体制法的指导思想

规范分税制是分权式财政管理体制法的必然选择。但受于各国政治体制、经济体制和分税制造成的时代背景等方面的差距，分税制有分税与分权完全和不完全两种模式。完全的分税制有下方特点：

（1）各级政府都有独立的税种，独立征税，不设共享税；

（2）各级财政在法定收支规模内自求平衡，各级财政之间不存在转移支付或转移支付的范围很小；

（3）中央财政立法权和地方财政立法权划分清晰，地方财政权独立。

完全的分税制模式与不完全的分税制模式之间没有绝对的区分界限和衡量标准。将分税制区分为两种模式，目的在于表明财政管理体制法的分税、分权不是越彻底越好，要依据有关原因确定合理的分权程度。

我国分税制财政管理体制立法应是一个渐进的过程，在现阶段选择完全的分税制模式是不现实的。由分成式、包干式向分税制转换，应有一个过渡期。共享税是新旧体制过渡的好形式。选择财政管理体制法模式时应贯彻的指导思想是：

1.正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理上涨。

2.合理调节地区之间财力分配。既要有助于经济发达地区继续维持较快的成长势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的成长和老工业基地的改造。同期，促使地方增强对财政开支的约束。

3.坚持统一政策和分级管理相结合的原则。中央税、共享税以及地方税的立法权在现阶段要汇聚在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税收实施分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。

4.坚持整体设计与逐渐推动相结合的原则。财政管理体制立法的终极目标是建立完全、规范的分税制，但要分步达到。每一阶段性立法要有超前性，尽或许向立法终极目标靠拢，要充分考虑如何与下一步更完善的立法衔接。分税制改革既要借鉴外国经验，又要从我国的事实出发。

分税制财政管理体制立法的展望

（一）通过立法更深一步划清各级政府的事权

完善分税制立法，在划分政府事权方面，首先应科学界定政府在经济方面的事权，政府逐渐放弃直接从事那些个人、社会组织有能力承受而且与公共服务、宏观调控无关的经济活动，集中力量从事个人、社会组织无力承受或者与公共服务、宏观调控紧密有关的经济活动。其次，应借鉴外国立法的成就经验将政府公共事务及经济事务方面的事权在各级政府之间合理划清，降低交叉，并以法律形式固定下来。又一次，上级政府事务可按法定条件和程序委托下级政府处理。

（二）完善税收管理体制法

税收划分的方法有待改进，一是按企业隶属关系、按行业划分某些税收预算级次的办法应逐渐取消，严格按税种或税率划分预算级次；二是税种划分要彻底并尽或许对同一税源实施依税率划分税收预算级次的办法；三是降低中央和地方共享税；四是大力推动“费改税”，开征新的地方税种，将预算外资金纳入地方税收体系，规范地方财政收入来源，加强地方政府通过规范化税收和转移支付达到预算平衡的能力；五是赋予地方部分税收立法权。法定的地方权力机关及相应的人民政府应有权就地方税的征收管理策划解释性、操作性的法规和规章。

（三）策划国债法

国债是我国弥补财政赤字、筹措财政资金的重要手段。现行国债管理的根据不仅停留在行政法规立法层次上，而且过于简单。国债法应对国债发行的条件、审批程序、国债的种类、发行的范围、国债的交易等困难做出清晰规定。通过立法达到调整国债结构、控制国债范围、加深国债管理、提升国债运用效益等目标，使国债券市场场化、国债管理法律化。

（四）策划国有资产管理法

国家和国有企业之间的分配关系实施税利分流后，国有企业利润分配制度亟待立法。应依据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实行《企业财务通则》和《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业之间以及各级政府之间对国有企业税后利润的分配关系。有关国有资产的管理，应通过分设机构，达到国有资产管理权和运营权分离；通过划分公共性资产和营利性资产并分开运营，提升国有资产升值效率。

（五）策划与预算法配套的法律、法规我国预算法的颁布和实行，标志着我国复式预算制度正式建立。为达到复式预算规范化，充分发挥复式预算的宏观调控作用，有必要策划地方预算法、投资法及相关硬化经常性预算约束、完善预算编制、审批程序的法律、法规。

（六）策划转移支付法

转移支付立法应以达到各级财政收支平衡以及多地区基本财政服务水平相当为目标。一般性转移支付的数额应采取原因法、税收能力指数法等公式化的办法测算。特殊性转移支付应依专项财政拨款法规定的条件、审批程序、运用监管办法执行划拨，降低任意性。以“分级管理，逐级转移”为原则，建立中央、省、市、县、镇转移支付体系，使转移支付范围与集中财力相适应。清理原体制下的结算事项，取消定额补贴或上解以及按1993年税收收入基数返还的办法。规范标准收支测算办法，按标准税基和税率测算多地标准收入，将地理条件、物价水平、人均财政收入等原因对开支的影响纳入标准开支测算体系。