财政预算

简介

财政预算也称为公共财政预算，是指政府的基本财政收支计划，是依照适当的标准将财政收入和财政开支分门别类地列为特定的收支分类表格当中，以清楚反应政府的财政收支情况。透过公共财政预算，可以使民众了解政府活动的规模和方向，也可以体现政府政策意图和目标。

财政预算由一般财政收入和财政预算开支构成。财政预算收入首要是指部门所属事业单位获得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位运营收入、其余收入等；财政预算开支是指部门及所属事业单位的行政经费、各类事业经费、社会保障开支、基本建设开支、挖潜改造开支、科技三项费用及其余开支。而基金预算收入是指部门依照政策规定获得的基金收入。基金预算开支是指部门依照政策规定从基金中支出的各类开支。

从形式向上瞧，它是依照一定标准将政府财政收支计划分门别类地反应在一个收支对照表中；从内容向上瞧，它是对政府年度财政收支的范围和结构所作的安排，显示政府在财政年度内计划从事的首要工作及其成本，政府又如何为这些成本筹集资金。与一般预算不同的是，财政预算是具有法律效力的文件。作为财政预算基本内容的级次划分、收支内容、管理职权划分等等，均为以预算法的形式规定的；预算的编制、实施和决算的过程也是在预算法的规范下执行的。财政预算编制后要经国家立法机构审查准许后方能发布并组织实行；预算的实施过程受法律的严格制衡，不经法定程序，任何人无权更改预算规定的各类收支指标，通过预算的法制化管理使政府的财政举动置于群众的监督之下。

财政预算是政府调节经济和社会发展的重要工具。在市场经济条件下，当市场很难维持本身均衡发展时，政府可以依据市场经济运行情况，选择适当的预算总量或结构政策，用预算手段去弥补市场缺陷，谋求经济的平稳上涨。造成

现代财政预算制度最早显现于英国。英国是近代资本主义和现代议会制度的发源地。在14-15世纪，新兴资产阶级的力量逐渐壮大，他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。他们要求政府的各类收支务必事先作计划，经议会审查通过后才可实施，财政资金的运用要受议会监督，以此制约封建君主的财政权。欧元兑美元其余国家财政预算制度的确立相对较晚。以美国为例，早期的宪法中并没相关于预算制度的规定，直到1800年才规定财政部要向国会数据财政收支，但这时的财政收支数据导致一个总览的情形而已。美国南北战争后的1865年，国会成立了一个拨款委员会，主管财政收支困难。1908－1909年，美国联邦财政收支接连显现赤字，才促使美国白宫考虑建立联邦预算制度。首次世界大战后，美国国会在1921年通过了《预算审计法案》，正式规定总统每年要向国会提出预算数据。

自此可见，资本主义生产方式的显现是财政预算造成的社会经济条件，也是财政预算造成的根本原因。只有在新兴资产阶级作为一股强大的政治力量显现在历史舞台以后，王室财政与国家财政才有机会彻底分开，也才有机会通过议会控制国家的全部财政收支，编制财政计划。所以，预算制度既是政治民主化进度的一个结果，也是达到政治民主化的基本手段。

增强财政管理是财政预算造成的其他动因。伴随社会生产力的成长和政府职能的扩展，财政分配范围日益扩大，不仅财政收支项目增多，而且收支之间的关系日益复杂化。财政收支的复杂化，客观上要求增强对财政活动的计划和管理，要求策划统一的财政预算制度。所以，预算制度既是管理技术科学化进度的一个结果，也是推动财政管理技术科学化的基本手段。

财政活动的货币化，也是财政预算造成的必要条件。商品经济发展到一定程度之后，货币关系渗透到整个再生产领域，财政活动完全货币化。只有在财政活动货币化的条件下，全部财政收支才可统一反应在汇总表（即平衡表）中，才可完整地反应国家财政活动，才有助于议会的审议。

总之，预算制度形成和发展的历史，就是"德""赛"两"先生"深入财政管理的历史写照。特质

财政预算既是履行政府职责，反应社会经济发展目标的计划，同期又是制约政府收支的手段。所以，其基本特质有：

1、法定性。这不仅指财政预算的造成过程务必严格通过法定程序，而且指财政预算的收支规模和方向均有相应的法规为根据。2、精细性。这是指财政预算的安排是详细的，有精确表明的，而且有相应的表式。也就是说，政府各类收支的来龙去脉均为清楚的，有依据的。

3、完整性。这是指政府收支都应在财政预算中得到反应，也就是说法规规定的预算收支都应列为财政预算。

4、时效性。财政预算的时效一般为一年。财政预算年度的划定各国不尽相同。中国的预算年度和公历纪年的自然年度维持统一。有的国家的预算年度采取跨年度制，如美国的预算年度从10月1号始至次年的9月30号止。财政预算在年度终了时应作出决算。

5、公开性。财政预算在本质上是反应公共需求和公共商品供给的计划。既然政府代表公众利益，财政预算就务必向公众公开，便于公众监督。这不只有利于政府的清正廉洁，而且有助于预算效率的提升。编制形式

单式预算

单式预算制是将全部的财政收支汇编在一个统一的预算表当中。它的特点是：体现国库统一和会计统一的原则要求；完整性强，能从整体上反应年度内的财政收支情形，便于了解财政收支的全貌；便于立法机关的审议准许和社会公众对财政预算的了解。20世纪30年代以前，世界各国均采取单式预算制，他们觉得，单式预算制符合"健全财政"的原则，在当时的历史条件下起到了监督与控制财政收支的作用。

复式预算

复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和开支性质不同，分别编成两个或两上以上的预算，一般包含经常预算和资本预算。

经常预算是指财政经常性收支计划，由政府以社会管理者身份获得的收入（如一般税收）和用于保持政府机关活动、维护社会秩序、保障国家安全、发展文教科卫及社会公益事业的开支构成。资本预算是财政投资性收支计划，由政府投资性开支和各种专门收入来源构成。在资本预算中，经常预算结余和债务收入是其重要的收入来源。预算方法

绩效预算

绩效预算，就是政府首先策划相关的事业计划和工程计划，再根据政府职能和施政计划策划计划实行方案，并在成本效益分析的基础上确定实行方案所需费用来编制预算的一种方法。

绩效预算是美国于20世纪50年代推行的一种预算制度。第二次世界大战后，美国罗斯福"新政"告终，复式预算的控制困难引起了美国胡佛行政改进委员会的重视，该委员会提出了两个基本困难：其一，在财政预算首要的项目上，理想开支的最大数字应是多少？其二，如何通过立法机关有效和节约地实施被准许的项目？胡佛委员会承受了当时在美国一部分大城市中盛行的和联邦政府中某些部门试行的绩效预算技术的影响，于1949年建议在联邦政府中采取绩效预算。

计划项目预算制

计划项目预算制（Planning-Programming-BudgetingSystem,简称PPBS）也因为美国。美国白宫每年将数千亿美元巨款用于军费支出，1960年，美国经济专家道?希奇和麦克森所著的《核时代的国防经济学》一书探讨了国防经济的效率困难，并建议在军事设计上应将各种可行方案的成本与效益作出比较。1961年美国国防部长麦克纳马纳接纳了他们的意见，并建议在国防部试行计划项目预算。据分析，美国采取该种依据经费（投入）与效果（产出）的分析来编制国防预算，一年可节省几十亿美元。所以约翰逊政府于1965年决定在政府其余部门也推行该种预算制度。传统的预算开支是依照谁支出（即什么部门）和支出被安排到哪里（即人士经费、公用经费、设备支出等）去的方式计划的。这可以称之为投入预算设计。而在计划项目预算制中，开支按方案分类，并把各种方案尽或许和证实的政策目标相靠拢，所以可以冲破部门边界执行统一设计，同期把方案的结果和投入相联系，有助于提升预算开支的效率。

总之，计划项目预算制是在绩效预算的基础上发展起来的，它是根据国家确定的目标，着重按项目和运用定量分析方法编制的预算。

零基预算

零基预算（Zero-BaseBudget，简称ZBB）是美国企业界在60年代初采取的一种管理财务的形式，要求对每个项目每年初都要执行从新评估，以高达节省支出，有效运用资源的目的。

零基预算法是指预算方案的一切安排从事实需要出发，依据成本收益分析确定各类目开支数额，然后综合确定开支总的方案。零基预算法是针对传统的基数预算法提出来的，基数预算是以前一年的事实数或前几年平均数为基本根据来确定预算年度的开支方案，其特点为注重以往，不注重将来，注重历史原因，不注重发展原因，因此原有的一部分不合理、不必要的开支得以继续保留，而适应新的成长需要的开支不易充分考虑进来，致使开支范围和结构的不合理，开支对象之间的利益不均衡，资金运用效益低下。零基预算法能较好地处理上述困难。

部门预算制

所谓“部门”是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反应部门所有收入和开支的预算。它以部门为单位，一个部门编制一本预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算构成。部门预算制是以编制部门预算为依托的一种预算资金管理制度。在部门预算制度下，各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的实施，定期向本级财政部门数据预算的实施情形。体系

一国的预算是由各级政府的预算构成，而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算构成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。所以，财政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算构成的一个体系。比如，中国的《预算法》就清晰规定，一级政府设一级预算。中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级政府（包含自治区和直辖市）；三是市级政府（指设区的市级政府，包含自治州政府）；四是县级政府（包含自治县、不设区的市和市辖区）；五是乡级政府（包含镇级政府，民族乡、镇）。所以，中国的预算体系也由这五级预算构成。但有些不具备条件的乡级政府经省级政府认定准许后可暂不设财政预算。从世界各国的做法来说，预算体系也多由中央预算和地方各级预算构成。

预算的基本程序有四个阶段：编制、审批、实施和决算。在编制阶段（新预算年度开始以前），预算管理部门确定财政开支总额，再按部门确定最初的分配方案，各开支部门（职能部门）对最初方案提出反馈意见之后，再编制预算草案。预算管理部门与各开支部门之间经历几个来回的修改与反馈，形成最终的预算草案，进入审批程序。在审批阶段，立法机关首先审定总的预算范围，再由专门的委员将对预算草案逐项审查并提出审查意见，经立法机关准许后，形成正式财政预算，并形成具有法律效力的文件。在实施阶段，各收入机关依法及时、足额地完成财政收入计划，预算管理部门依据预算对政府所属的职能部门拨款，各职能部门依据拨款履行其相应的政府职能。在决算阶段（预算年度终结之后），各职能部门和预算单位对实施结果执行归纳，编制决算，经预算管理部门总览后，交立法机关审计和审批。

在预算形成与实施的过程中，财政部门是编制预算、预算拨款和预算监督管理的政府职能机构。实施基本环节

预算的实施是指预算目标的达到过程。它有三个基本环节：组织收入、拨付开支、预算调整与平衡。

组织预算收入

预算收入的实施是预算收入的达到过程。各预算收入征收机关是实施主体，包含税务机关、财政机关、海关等。在收入征收的过程中，征收机关务必根据国家有关法律法规及时、足额地完成财政收入计划，不得随意增收或减收；征收的收入要直接上缴国库，不得截留、挪用；国库部门对组织的财政收入要及时收纳、划分和报解，按规定办理收入退库；征收机关、国库和预算管理机关之间要实时传递会计信息。

拨付预算开支

预算开支的实施是开支目标的达到过程。预算管理部门和政府所属的有关公共部门是开支实施的主体。财政部门要按预算计划、规定用途、工作进程和交易合同发出支付命令，国库要依据财政部门支付命令及时、足额拨款，以保证政府部门履行其职能。

预算调整

财政预算毕竟是一个收支计划，在事实实施的过程中，受于各种情形的改变，财政部门要持续地按规定执行预算调整，组织新的预算平衡。所谓预算调整，是指在预算实施过程中因事实情形发生巨大改变需要更改原预算计划的举动。预算管理部门在执行预算调整时，所要遵循的法律程序与预算编制程序基本相同。