什么是政府会计
依据国际会计准则委员会的规定，政府会计是指用于证实、计量、记录和数据政府和事业单位财务收支活动及其受托责任的履行情形的会计体系。受于各个国家的政治经济体制和管理体制不同，政府会计的内涵也有一定差别。本文将政府会计界定为是一门用于证实、计量、记录政府受人民委托管理国家公共事务和国家资源、国有资产的情形，数据政府公共财务资源管理的业绩及履行受托责任情形的专门会计。
政府会计目标
政府的业务活动可分为政务活动、商业活动和信托代理活动三类。政府会计的基本目标应以反应政府受托责任的履行情形为主。不同的政府业务活动对会计系统所期望高达的境界也是不同的，所以政府会计目标的定位也应从政府业务活动的特点方面来执行考虑。政务活动的计量和数据着重是本期财务资源的来源、运用和余额；商业活动的计量和数据着重集中于经营收入、净资产的变动、财务情况以及现金流量的流动；而信托代理活动计量和数据的着重是净资产和净资产的变动。也就是说，商业活动更关注财务情况、运营成果和成本等信息，一般不太关注预算比较信息或相关资金流入流出信息。
政府会计内容
政府会计内容包含三部分：概括起来可称为“一项制度，两个体系”即：政府会计准则体系、政府会计制度体系和政府财务数据制度。政府会计有三个特质：一是政府单位实施统一规范的政府会计准则和会计制度。这就是说，无论是政府的行政部门、非行政部门或是其组成实体等，实施的准则和制度是统一的，不是分类的(比如，我国预算会计就是分类的，包含总预算会计、行政单位会计、事业单位会计、基本建设会计等)。此外，所有政府单位运用的政府性资金和管理的政府性资产，所有的政府活动形成的财政资源和财政责任，都要纳入政府会计的核算和管理。二是实施政府财务数据制度。政府财务数据制度全面、系统地反应财政预算实施和政府单位的财务活动及财务情况，综合披露政府及政府单位的资产、负债和净资产的真实信息。三是供应科学有效的政府会计信息。政府会计全面、系统、精准地反应政府资产负债情况、政府预算实施情形及政府的种类经济活动情况，这些科学有效的信息有助于立法机关对政府的监督，有助于加深政府的会计责任，有助于政府本身的科学民主决策，有助于推动宏观经济管理。
政府会计的首要功能
1.监控预算实施过程的合规性。
从预算会计系统中造成的有关拨款和拨款运用情形的信息，是政府财政、国库等核心部门与为数大量的开支机构实行有效监控预算实施过程、保证预算实施合规性的前提条件。在任何国家，开支机构和核心部门都需要了解预算实施过程的事实收入、开支去向与数额、收支进程等重要信息，并将这些信息与预算报告执行对比，寻求差异信息、分析差异的性质、致使差异的原因等，以便及时采取相应的调控措施，保证预算得以正确实施。
2.提升财政透明度。
依照国际货币基金组织《财政透明度手册》的界定，财政透明度是指“政府向公众公开政府结构和职能、财政政策目标、公共部门账户和财政预期等信息的程度”。其中核算与数据政府资产与负债是达到财政透明度的核心。政府会计系统通过核算与披露政府资产、负债与净资产等有关信息，为公众及有关群体全面理解政府可控资产总量与组成以及负债、允诺以及应承受的社会义务的范围与结构等供应举足轻重的基础性报告，据以正确评价政府的履责能力与连续性，提升财政透明度。
3.评价政府绩效，摆脱受托责任。
政府会计是帮助政府履行和摆脱公共受托责任的重要手段和渠道。其中绩效性受托责任指政府履责所获得的业绩及与其所耗费公共资源之间的配比关系能否符合经济性、效率性和效果性的要求。政府会计系统核算与披露政府收入与获得代价配比、费用与部门、项目、服务间的投入与产出配比等有关信息，为公众及有关群体评价政府工作绩效、摆脱公共受托责任供应信息渠道。
建立政府会计的必要性
1、建立政府会计，是适应预算管理制度改革的需要。国库集中收付制度必会对我国现行财政总预算会计和行政单位会计造成打击，财政总预算会计和行政单位会计的改革，将渐渐趋向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务情况和收支结果。进而，财政总预算会计和行政单位会计必将合二为一，共同构成政府会计。
2、建立政府会计，有助于客观真实地评价政府的财务受托责任，满足国家宏观管理的需要，达到其会计目标。现行财政总预算会计和行政单位会计只能反应预算收支实施情形，而不能供应整个一级政府的营运业绩和财务受托责任的会计信息，不利于会计信息运用者做出正确的政治、社会和经济分析。
政府会计面对的考验
(一)会计的体系不适应财政管理体制改革的需要
即使对预算会计管理体系持续加以修正和完善，但迄今依然没有一个正式规范的标准体系，伴随部门预算的编制和国库集中收付制等预算管理体制改革的深入，客观上要求将财政总预算会计和行政单位会计统筹考虑，构建一体化政府会计。只有清晰了预算会计的分类，才可以清晰各个类别会计核算的目的，依据其活动目的考虑其会计核算的特点加以规范，以充分满足各种会计信息运用者的信息需求。
(二)核算的内容不适应政府职能转变的需要
政府职能的转换强调政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的资金，来管理国家的各类事务，包含对国有资产管理、债务管理和财政资金的运用实行有效的管理和监控，而这些都离不开政府会计的改革和政府财务数据所供应的科学、合理和完整的会计信息，而信息是由政府会计核算的内容所供应的完整精准的报告所支撑。我国财政总预算会计实质上导致财政收支会计，核算内容首要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素，尤其是在诸如固定资产和长期负债核算和管理方面有显著不足。政府的固定资产只由行政单位会计记录，各级政府的财政总决算并没有反应固定资产情形，对长期负债以及其余政府债务也没有得到充分的反应和核算。所以政府会计核算的内容，不能全面地反应政府的资产、负债、净资产、收入和开支的整个财务情况，越来越不适应政府职能转变的需要。
(三)核算的基础不适应财政体制改革的需要
当前，我国的行政单位会计核算采取收付达到制，事业单位除运营业务采取权责发生制外，其余业务也采取收付达到制。收付达到制是以收到或支付现金作为证实收入和费用的根据，会计只证实事实收到现金或付显现金的交易事项，能如实反应预算收支结果。但是伴随财政管理体制改革和政府职能的逐渐转变，采取收付达到制基础的局限性渐渐凸现。如：
1.不能反应那些跨年度的大宗采购项目、当期虽已发生但仍未支付的部分资金，进而会致使预算资金结余不实；
2.往往会混淆经常性开支和资本性开支，使这些资产的管理和监督失控；
3.不能揭示将来的允诺、担保和其余原因形成的或有负债，政府潜伏的隐性负债和财政危机也会被掩盖。
(四)会计财务数据不能满足政府绩效评价制度的需要
政府财务数据应关注整个政府的资产负债情况和经营绩效，应完整反应政府的财务情况、经营情形和现金流量，有利于摆脱政府公共受托责任，满足人民大众等利益有关者的信息需要。政府财务数据与政府预算不同，政府预算反应当年预算收支的现金流量情形，政府财务数据不仅反应预算收支，还要反应政府的资产和负债情形；不仅反应当年预算政策的实施结果，还反应以往决策总计的财务效应，是政府决策和公众了解政府绩效的重要信息来源。我国当前政府会计财务数据过分强调以预算管理为中心，只侧重预算会计信息的披露而忽略了政府会计涉及的其余重要内容。如：政府的受托责任；长期资产和长期债务的计量等困难，因此远不能满足政府绩效评价制度的需要。
政府会计改革的几点设想
美中政府会计模式比较
会计模式是对一定社会(国家、地区)会计首要特质所做的综合表述与反应。美国白宫会计是一种基金会计模式。美国白宫会计准则委员会(GASE)觉得，基金是指“依照特定的法规、制约条件或期限，为从事某种活动或完成某种目的所分离形成的，依靠一套本身平衡的科目来记录现金及其余财务资源，以及有关负债和余下权益或余额及其变动情形的一个财务与会计主体。”这显示基金具有特定的目的和用途外，还强调基金被看为一种会计主体，设置相应的资产、负债、收入和开支科目，并各自有平衡关系。基金会计模式的特点是：(1)政府会计的权益理论是基金论；(2)基金是一种会计主体，首要有政府基金、权益基金和信贷基金三种类型；(3)基金会计证实基础采取应计制会计基础或修正的应计制会计基础；(4)每项基金的财源流入和流出，设置相应的“预算账户”和“事实账户”，将预算纳入会计核算中去。该种会计模式的优点是值得高达控制和检查限定资源的运用能否符合法律和行政的要求，但缺点是假使基金种类多，会让会计科目及会计报表都比较复杂，且各类基金不能调剂运用，会让政府单位财务形成浪费。
我国政府会计采取的是一种预算会计模式，其特点是以政府预算为基础，其构成体系应与国家管理体制相适应，每一个预算单位为一个会计主体和数据主体，将政府单位依据机构建制、经费领报关系分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。该种预算会计模式，是在计划经济前提下的政府财务资源分配与管理方式下建立的。其首要缺点表当下：一是将政府预算与政府具体运用资金的核算割裂开来，预算不能控制具体的财务资源运用，达不足政府预算的目的；二是由财政统一将资金下拨给各政府行政单位分户运用，助长了各行政单位争资金而不注重资金效益和不强调资金管理的现象，不能真正发挥政府财务资源的经济效益；三是政府预算导致严重的主观性，预算不细，目的不强。
从以上比较中可以看出：(1)受于采取的会计模式不同，美国白宫会计主体是一种包含各种基金以内的复合主体；而我国政府单位为单一主体，各种基金导致政府单位会计主体的内容，不作为单独的一个会计主体。(2)对我国与美国会计模式的利弊分析来说，我国不宜照搬美国的基金会计模式，应结合我国推行的政府采购制度、部门预算制度和国库集中收付制度的情形，吸收美国基金会计模式的精髓，做到既高达能控制和检查限定资源的运用能否符合法律和行政的要求，又高达简化美国基金会计模式的目的，建立一套适合我国国情的基金会计模式。
美中政府会计规范比较
会计规范是指导和约束会计举动的一连串法规、准则、制度和惯例的总称。美国是一个联邦制国家。联邦政府与州和地方政府分享国家政治权力，分别承受各自规模内的受托责任。美国白宫会计规范是以准则的形式由民间机构策划，其特质是准则具有放开性，并强调理论研究与实务相结合。联邦政府与州和地方政府会计规范分属于两套规范策划，即联邦会计准则顾问委员会策划原则和准则，规范联邦政府会计；政府会计准则委员策划政府会计准则公告、解释和概念公告，规范州和地方政府会计。我国政府会计规范以制度的形式由国家财政部策划颁布，具有指令性、强制性和统一性的特点。政府会计规范由国家颁布的《会计法》、《预算法》和财政部策划的《财政总预算会计制度》及《行政单位会计制度》构成。其差异具体表当下：(1)从规范模式向上瞧，美国白宫会计规范是准则模式，而我国政府会计规范是制度模式；(2)从规范策划机构看，美国是独立的民间组织，属于“社会公认型”，我国是国家政府机构，属于“法规型”；(3)从规范内容的侧着重向上瞧，美国侧重于对外财务数据准则规范，我国侧重于具体业务规范。通过比较，我国应借鉴美国以准则规范政府会计的作法，从制度模式向准则模式转变，从侧重于具体业务规范向具体业务和对外数据并重的规范转变，并完善政府会计规范的层次和体系。
美中政府会计基础比较
会计基础是会计事项的记账基准，即收入和开支的证实标准。美国白宫会计准则委员会在现行的《政府单位会计与数据准则汇编》中提出的政府单位会计的12项基本原则。在第8项原则中清晰表示：“政府单位应该采取权责发生制或修正的权责发生制来确定财务情况和营运效果。”依照该委员会的解释，修正的权责发生制，即收入于获得并可计量时给予证实；政府基金与可支用信托基金采取修正的权责发生制证实收支，其余各种业务均采取权责发生制。
我国《财政总预算会计制度》第18条和《行政单位会计制度》第17条均清晰规定：“会计核算采取收付达到制为基础。”之所以我国长期以来政府会计采取收付达到制，是由政府会计的特点所决定的。采取收付达到制，会计只证实事实收到的现金或付出的现金的交易事项，并计量某一阶段的现金收支差额的财务成果，符合一般人的习惯，会计核算程序比较简便；同期，会计证实数是事实入库的预算资金；便于安排预算拨款和预算开支的进程，并如实反应预算收支结果。但长期的政府会计实践显示，政府会计采取收付达到制基础，存在显著的缺点或不足。具体表当下：一是所有非现金交易不作为收入、开支即时纳入核算，相应的债权与债务也不证实，不能及时完整地反应政府预算管理业绩和政府工作效率；二是收付达到制是一种面向以往的证实基础，并没有能供应将来现金流动的信息；三是不能真实地评价和考核政府单位的财务受托责任。正由于这样，收付达到制承受考验，我们务必从新审视政府会计证实基础，客观分析政府会计环境，选择合适的会计证实基础是目前预算会计理论研究需要处理的困难。
从比较中看出，美中政府会计采取不同的会计基础。其原因是美国白宫会计强调交易或事项的实质，而我国政府会计强调与预算维持统一。其实，会计基础应依据经济业务的不同性质，采取不同的证实标准。笔者觉得，伴随政府职能的转变，政府债务总额的增长，政府需要以权责发生制为基础编制资产负债表和债务收入开支表等报表，以体现政府如何管理公共债务、发生成本和得到的收益。所以，逐渐有序引进权责发生制是将来政府会计证实基础的现实选择。
美中政府会计要素比较
会计要素是会计对象的具体化，是组成会计报表的基本框架。美国白宫会计要素与财务会计准则委员会的规定有所不同，美国白宫机构会计要素为资产、负债、基金余额、财政收入和财政开支五项；其中资产、负债和基金余额是会计静态要素，收入和开支是会计动态要素。受于美国白宫会计是一种基金会计，其政府会计要素也就是一种基金会计要素，政府基金会计要素为资产、负债、基金余额、收入和开支；权益基金会计要素为资产、负债、基金权益、收入和开支；信贷基金会计要素为资产、负债(因其纯属代管性质，则资产等于负债，不涉及到运营成果的计量)。
我国《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》均规定会计要素分为资产、负债、净资产、收入和开支五类。该种会计要素的划分，既符合国际惯例，又考虑了政府会计的特点，还区别于企业会计。一是政府会计不存在所有者权益。对于资产与负债的差额用什么要素来证实，曾经有净资产、基金、基金余额、单位权益等看法，制度最后确定了净资产要素，而采取了“定义反应数量、分类反应内容”的方法。二是没有利润要素。政府会计投资的首要目的是社会效益，不以营利为目的，仅核算收支相抵合的结余，所以没有利润要素。
从比较中看出，美中会计要素的划分是基本统一的，不同的是美国白宫会计采取基金会计模式，将资产与负债的差额表述为“基金余额”，而我国政府会计采取预算会计模式，则将其差额表述为“净资产”。尽管“基金余额”和“净资产”在数量上均为资产减去负债后的余额，但在性质上有所区别。基金余额可以显示政府单位拥有或者控制的经济资源在具体用途上的制约，即是某一特定基金的余额，但净资产却不能显示该种制约。“基金余额”是在实施基金制下采取，全部资产和负债均“基金化”。
美中政府会计数据比较
会计数据一般称为财务数据，是反应政府单位相关财务情况、收支情形、现金流转情形、基本业务情形等的一种书面文件，由会计报表、附表、附注和财务情形表明书构成，编制财务数据是供应会计信息的基本工具。在美国，政府财务数据
依照编制的时间可以分为中期财务数据和年度财务数据。其中，中期财务数据是在内部运用者为服务对象的，一般不向外界披露；年度财务数据则是面向各种各样的信息运用者，因此它的编制应符合公认会计原则的要求。美国白宫会计准则委员会在其《政府会计和财务数据准则汇编》中表示，政府的年度财务数据由简介部分、财务报表、统计图表三部分构成，其中财务报表是财务数据的核心。财务报表具体包含资产负债表、收入开支与基金余额变动表、现金流量表、净资产变动表等。
我国政府会计财务数据，一般称为会计报表，《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》分别对其会计报表作了具体规定。《财政总预算会计制度》第62条规定：“总预算会计报表有资产负债表、预算实施情形表、财政周转金收支情形表、财政周转金投放情形表、预算实施情形表明书及其余附表等。”《行政单位会计制度》第54条规定：“会计报表是反应行政单位财务会计情况和预算实施结果的书面文件。包含资产负债表、收入开支总表、开支明细表、附表和报表表明书。”从以向上瞧出，我国的政府会计报表由资产负债表、收入开支表及必要的附表及会计报表附注和收支情形表明书等构成。
通过以上比较分析看出：(1)美国的年度财务数据层次结构清楚，规范内容详细，附财务报表外，还包含简介部分和统计图表部分，这有利于信息运用者理解和运用年度数据所供应的会计信息。我国的年度会计报表到时依照财政部门和上级单位下达的相关决算规定组织实施，没有对情形简介和统计图表做出要求。但美中财务数据或报表的基本报表中都有资产负债表和收入开支及基金余额变动表。(2)财务数据与财务报表并没有是同一概念，建议我国将财务报表改为财务数据，其内容包含会计报表、会计报表附注和财务情形表明书。还可以借鉴美国作法，增长统计图表的内容，以反应政府单位的财务趋势和能力。