财政投融资

财政投融资（Fiscal Investment and Loan）

什么是财政投融资

财政投融资是指政府为达到适当的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，尤其是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，依据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采取直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。财政投融资是一种政策性投融资，它不同于一般的财政投资，也不同于一般的商业性投资，而是介于这两者之间的一种新型的政府投资方式。

财政投融资作给市场经济条件下政府配置资源的重要达到渠道，在促进经济有效上涨、调整和改观经济结构、加深宏观调控能力等方面都具有独特的功效。我国财政投融资起因为上世纪50年代，进入80年代以后得到快速发展。但伴随我国市场经济的日渐完善和公共财政框架的逐渐确立，原有财政投融资体制的困难日益突出，致使对其执行改革的必要性和迫切性大暴涨强。

财政投融资的特点

第一，常规财政信用，是为弥补国家预算赤字而实行的，为国家预算筹集资金，并同国家预算资金一同被无偿用掉，过后要靠增长税收来归还，而政策性投融资与预算能否有赤字无关，它是出于实行财政政策需要而执行的信用活动，所筹集的资金是以有偿形式来运用的，无须用将来期间税收归还。所以，财政筹集起来的这笔信用资金，并没有是普通的国家预算资金，而是国家财政资金的特殊补充。

第二，它一手以有偿方式借来资金，一手又以有偿方式运用这些资金，与社会一般融资活动相同，但它的运用目的并没有是为了盈利，所以，它与一般社会金融活动又有根本性区别，它的运用具有显著的公共性。

第三，它融金融性与财政性为一体，进而在宏观调控中，有着货币政策与财政政策双重功能，又比财政政策与货币政策实行安全得多，加大投融资强度，扩张信用，可以起到与扩张性货币政策相同作用，但又与一般信用扩张不同，不会导致在拉动经济同期，有导致通胀之虞，也不会有引起财政债务依存度过高，导致财政风险困难。它是一种安全性大的特种信用活动。

财政投融资的作用与目的

财政投融资的根本作用在于充实社会先行资本，填充财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白财政投融资的特点在于既体现政府政策取向，又在一定程度上依照信用原则组织运营。财政投资的首要领域是准公共产品，这类产品若完全依靠财政无偿投资，因财力有限势必显现“短板”制衡 ，供给不足；若完全依靠企业筹资，银行融资，因准公共产品“效益外溢”的特点，供给愈加不足甚至无人投资。所以在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情形下，财政投融资介于二者之间 ,填充了准公共产品投资的空白。

财政投融资的目标是贯彻国家产业政策，建立对企业和商业银行的诱导机制，促进我国经济结构的调整、经济上涨方式的转变财政投融资对经济上涨的作用不仅显现为短时间内“数量增长”，更显现为长期内“质量的提升”。1996年我国经济成功达到“软着陆”后，总需求与总供给的冲突基本处理，结构调整的困难愈加突出。我国预算内财力贫乏，而财政投融资作为一个投融资体系，直接把资金引入优先领域，形成一种“财政投融资先行—商业银行投融资追踪—企业投资随后”的连锁反映机制。

财政投融资的意义

1.它是填充财政宏观调控能力不足的有效手段。在我国财政宏观范围过低的条件下，面对大批的市场配置失效领域的存在，所致使的各个短板产业急需投资的情形，通过健全的财政政策性投融资体系，就可以借助社会资金来补充财政资金之不足，用以加速短板产业建设，助推经济协调发展。日本在战后经济能快速复苏和发展，是与财政政策性投融资分不开的。

二次大战后，日本财政十分问题，经济复苏与发展所需的社会资本十分紧缺，财政政策性投融资起了非常重要的补充作用。日本财政政策性投融资体系动员的资金范围是十分庞大的，截至1998年，其融资总额已达国民生产总值的11.3％。韩国在经济起飞中，财政政策性投融资在补充政府财政资金方面的作用，也是十分突出的，在“一五”计划期间，财政投融资贷款，占政府农林水利投资的 25.8％，社会公共资本中占53.2％，70年代在公共基础设施及基础产业投资中占60 ％， 1989年有90％财政投融资用于高速公路、地铁、城市基建。

2.诱导社会投资沿政府意图方向发展之必要。用日本人的话说，财政政策性投融资，可以对企业和银行起到带头羊作用，财政政策性投融资体现着政府意志，反应政府扶持着重产业的意图，凡能得到政府投融资支持的产业，显示这些产业很有发展前途，所以，财政投融资着重投入的产业，就会引起商业银行和私人资本关注，跟随其后执行投资，进而拉动社会资本投向与政府资源配置意图相统一，起到宏观调控作用。我国正处在经济发展马上起飞阶段，加速财政政策性投融资体系建设，以诱导社会财力投向，维持社会资源配置沿着优化方向发展，就更是必要的。

3.加大财政政策与货币政策协调强度之必要。财政政策首要运用税收、补助和预算开支等手段执行调节，它偏重于调整资金结构；货币政策首要运用存款准备金、贴现与再贴现、公开市场操作等手段执行调节，它偏重于控制货币提供总量，财政投融资却既有调节社会总需求的能力，又有调节结构的能力，在宏观调控中，只有财政政策与货币政策，两者协调配合，方能发挥其最大作用。财政政策性投融资具有财政政策与货币政策双重功能，所以，在财政政策与货币政策之间插入一个政策投融资体系，就可以更好地使两大政策协调配合，当需要加大结构调整强度，更需财政政策超出力时，通过财政投融资体系，可以许多地把社会积蓄吸引到结构调整方面来，进而将货币政策转化为结构调整手段，配合财政政策调节；当需要加大总量调节、扩大需求或供给时，更需要加大货币政策的总量调节作用时，通过财政投融资体系加大投融资范围，又可以有效的配合货币政策，提升拉动经济强度。

总之，无论从加强财政调控的物质基础来看，依旧从更有效地发挥财政政策和货币政策的调控能力及更好协调两者作用来说，在我国赶紧建立完善的财政投融资体系，是十分必要的。

我国财政投融资的现况和困难

(一) 融资途径单一，融资规模狭窄

我国财政投融资的资金来源首要依靠财政，包含各类财政周转金、预算实施中的间歇资金、专户储存的预算沉淀资金以及行政摊发的国家债券或金融债券，既缺乏市场性融资手段，又不能适应市场的进度，适时地吸收邮政积蓄、社会保险基金和借助于一部分社会财力，甚至一部分应纳入财政投融资规模的资金也没有到位。

(二)财政投融资管理体系不健全

受于缺乏全国统一领导、规划，财政投融资管理比较散乱，不成体系。首要表当下:（1）财政投融资的机构名目大量，既有财政信用机构，又有财政部门内设的诸如农财处、行政处等业务机构，仍有政策性银行，形成条块分割、各自为政的局势，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构。（2）财政投融资管理混乱，缺乏严格的计划与法制管理。

(三)财政投融资与商业银行投融资界限不清，也缺乏法律上的根据

一面财政投融资规模界定不严，一部分本应通过市场融资的项目却通过财政投融资筹措资金，进而扭曲了资金结构，损害了金融业公平竞争。另一面商业银行过分扩张投资性贷款，投资资金过分依靠银行，这不仅加重重复建设和结构失调，还会致使银行不良债务急剧上升而障碍金融体制改革的深化。

当前，在很多财政投融资项目上，有偿资金往往无偿运用，资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目终结后也不执行评估，往往是“说投就投，一投了之”，使财政投融资无法保持本身“融资——投资——还款”的良性循环。

(五)企业在投融资领域作给市场主体的地位仍未确立，其自主权未能得到很好落实

目前，投资的决策权都在各部门、多地区的行政机构手中，政府行政部门审批投资项目、安排投资计划，对投资项目单位的管理实施以投资项目为中心并非是以企业法人为中心，投资过程中政企不分的情况任然存在，致使一部分国有企业缺乏面向市场、适应市场的能力，投资的效益观念和风险意识较差。

改革和完善我国财政投融资的建议

（一）拓宽融资途径，壮大投融资范围

从目前我国的事实情形来说，财政投融资应从下方途径筹集资金：一是预算拨款，但作为无偿运用的资金，预算拨款在整个资金来源中不能占太大比重。二是邮政积蓄存款和社会保障基金的余下金，从发展趋势看，应将其形成重要资金来源。三是政府担保债券和政府担保借款，诸如向各专业银行发行中长期建设债券等。四是各种民间资金，应作为资金来源的重要构成部分。五是预算外资金“专户储存”中间歇资金的一部分，但不包含那些周转快、间歇时间短的预算外资金。六是增长政策性银行筹资量。财政投融资机构除采取借款等融资方式外，还可发行股票、债券和其余有价证券等方式执行直接融资。

（二）更深一步清晰财政投资的原则、规模和领域

财政投资的基本原则是：努力于公共福利的增进；不能对市场的资源配置功能产生扭曲和阻碍；不宜干扰和影响民间的投资选择和偏好；不宜损害财政资金的公共性质，执行风险性投资。为此，应更深一步清晰财政的投资规模和领域，这首要包含市场机制很难发挥作用的公共领域。在今后相当长一段时期内，我国财政投融资的着重对象应该是基础设施和基础产业、农业、科技进步、区域发展、环境保护等以往忽略的规模和领域。

(三)增强管理，提升财政投融资效益

1.建立财政投融资计划编制制度。通过编制财政投融资信贷资金综合计划、财政投融资资金来源计划和财政投融资资金运用计划，全面反应其资金来源、资金运用和投资预期收益等情形，从长远看，财政投融资计划应形成政府的“第二预算”，由同级人大或人民政府审批，并列为国家综合信贷计划和固定资产投资计划，以利于控制固定资产投资范围。

2.策划财政投融资资金运用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度、财政投融资内部财务核算制度及其配套管理办法，并切实依照有关规定组织实行财政投融资活动，保证财政投融资资金的有效投放和健康运行。

3.建立合理、高效的财政投融资管理机构，并实施现代化管理。中央一级可考虑在财政部内部设置专门管理财政投融资的机构，统管全国的财政投融资工作，策划全国的财政投融资政策，同期负责中央财政投融资资金的筹集与运用。

4.从国际经验来说，凡是市场经济活跃的国家，其法制都很健全。所以，应策划相应的财政投融资法规、管理条例及实行办法等，使财政投融资活动付出做到有法可依、有法必依。

（四）创新财政投融资机制

1.依照市场机制的要求，建立和试图多种财政投资项目经营模式

对非运营性项目，可以采取政府投资、政府运营的模式，授权国有资产运营管理公司运营管理。对运营性基础设施项目，国外运用得比较成功且适合我国事实的模式首要有：政府和民间合作投资、民间运营模式；建设运营转让模式(BOT)；建设转让运营模式(BTO)；买入建设运营模式(BBO)；另外，仍有租赁开发运营模式、管理合同模式以及政府和民间就项目合资组建公司的共同投资运营模式等。

2.建立财政投融资和市场投融资的协调机制

首要包含三个方面：一是财政投融资活动要严格遵照市场经济的信用原则，对财政投融资资金执行流动性、安全性管理。财政投融资不能唯成分论，而要以社会经济效益高低来决定投融资领域。二是尽管财政投融资体制强调自上而下统一的政策导向机制，但务必借助市场投融资体制，实行市场化的投融资活动。同期，财政投融资的政策性导向，要对市场投融资的方向、范围发挥引导效应，使市场投融资逐渐纳入到国民经济良性运行的道路上来，最大限度地降低盲目性和短视举动。三是在投融资项目选择上，市场投融资活动要优先参与竞争，凡是适合从其余来源得到资金的项目，财政投融资活动不应向其供应资金，而且，在务必通过财政投融资扶持和发展的领域，财政投融资要注意许多体现政府的经济长期战略，注重宏观平衡和结构均衡。

3.建立多层次的财政投融资风险责任分担机制

财政投融资最大的风险源自财政投融资的产权责任模糊。财政投融资形成社会主义市场经济投融资主体，是来因为政府的政权行使者和国有经济的代表者双元身份和政府的社会管理和经济管理的双重职能，这双元身份和双重职能在具体实行中，容易被简单地运用行政手段所混淆，致使财政投融资活动与行政权力结合在一起，造成低效率和腐败。所以，为减小财政投融资风险，要通过委托和代理关系，清晰资金托管、资金管理和资金运用三个层次的产权关系，落实各个投资主体的责、权、利。

4.确立以企业为主体的投资决策机制

在投融资体制改革中，应全面落实企业的投资自主权，项目立项、前期研究、筹资方式的选择、新建或是技术改造的选择等各个环节都应由企业自主决策。对于新建的运营性项目都要依照《公司法》要求，先确立企业法人，再执行项目建设。政府应更深一步降低对企业投资融资的直接干预，而应在增强政策引导，加强社会服务功能和完善经济管理功能方面多下功夫。