保障措施(Safeguard Measures)
保障措施简述
保障措施是指成员在进口猛涨并对其国内产业产生严重损害或严重损害威胁时，根据《1994年GATT》所采取的进口制约措施。该措施是成员政府在正常贸易条件下维护本国国内产业利益的一种重要手段，它与针对不公平贸易的措施不同。设置该措施的目的在于：使成员所承受的国际义务具有一定灵活性，以便其在特殊情形显现时免除其在相关WTO协定中应该承受的义务，进而对已产生的严重损害执行补救或避免严重损害之威胁或许造成的后果。
保障措施是国际法上“情势变更原则”(principle of change of circumstances)在国际贸易关系中的具体运用。该原则是16、17世纪私法学者提出的，其原意是：契约自身隐含有在签约时的情势不变阶段契约连续有效的条款，即情势不变条款。后来，国际法学者力争国际条约也应适用这一法理。1969年的《维也纳条约法公约》一面承认可以援引情形之基本更改作为终止国际条约或退出国际条约的根据，另一面也采取了慎重的做法，使这一原则的适用承受较为严格的制约。
保障措施第一次纳入国际条约，因为1942年美国与墨西哥签订的《互惠贸易协定》(Reciprocal Trade Agreement)。该协定第11条规定：“假使无意中情形的成长和本协定所附减让表中列举的任何货物之减让的结果，使该种货物进口的数量大为增长，并在此等情形下对国内相同或相似产品的生产者产生严重损害或严重损害之威胁，任何一方政府在防止此等损害所必需的程度和时期内，应自由地全部或部分地撤回减让，或修改减让。”此后，美国与其余国家之间的双边贸易协定均含有相似上述措辞的条款。1947年2月杜鲁门总统还公布行政命令，要求每一项美国贸易协定都须载入该种条款。四年后，美国国会将该类条款规定在相关立法文件中。在国际贸易组织设立中，由于美国倡议，经各谈判方答应，国际贸易组织宪章和《1947年GATT》均就保障措施执行了规定。
在《1947年GATT》中，起保障作用的条文首要有：第12条(为保障国际收支平衡而实行的数量制约)，第18条(有关欠发达国家为其经济发展的援助措施)，第6条(反补助与反倾销措施)，第28条(有关关税减让的修改)，第35条(有关在特定缔约方之间不适用总协定的规定)，第20条(一般例外)，第21条(国家安全例外)，第23条(有关利益的丧失或损害的补救)，第19条(有关对某些产品进口的紧急措施)。“上述规定分别适用于总协定所规定的不同场合，其中以第19条的规定尤为突出。”
上述例外条款对于维护GATT成员利益起着重要的保障作用，但是例外条款的频繁适用有损于GATT的贸易自由化宗旨，为成员实行贸易保护主义给予了滋生的土壤。为了防止成员滥用紧急保障条款，防止“灰色区域措施”(measures in grey area)蔓延，乌拉圭回合促成了《保障措施协议》。该协议以《1994年GATT》第19条规定为基础，对于适度实行保障措施、遏制乃至清除“灰色区域措施”具有重要意义。
保障措施实行条件
《1994年GATT》第19条第1款规定：“如因无意中情形的发生或因一成员承受本协定义务(包含关税减让以内)而造成的影响，使某一产品输入到该成员领土的数量大为增长，对这一领土内的同类产品或与其直接竞争产品的国内生产者产生严重损害或造成严重损害威胁时，该成员在防止或纠正该种损害所必需的限度和时期内，可以对上述产品的全部或部分暂停实行其所承受的义务，或者撤销或修改减让。”《保障措施协议》(下方简称协议)第2条第1款更深一步清晰表示：“一成员只有依据下列规定才可对一项产品采取保障措施，即该成员已确定该产品正以急剧增长的数量(较之国内生产的绝对增长或相对增长)输入其领土，并此种情形下对生产同类或直接竞争产品的国内产业产生严重损害或严重损害威胁。”据此，一成员在实行保障措施时，应该具备下方条件：
1.进口急增。协议规定的进口急增，是指进口产品的数量急增，包含“相对增长”与“绝对增长”。绝对增长是进口产品的数量的事实上涨。如，某产品的进口量从1000吨增长为2000吨。而相对增长是相对于进口国国内生产总量来说，进口产品的市场份额的增长；而且，事实进口量不一定发生更改。如，某一进口国每年进口彩电1000台，其国内彩电生产能从4000台/年降到2000台/年；在进口量不变的情形下，进口产品的市场份额从20%上升为33.3%。
2.进口急增原因。进口急增的原因乃为《1994年GATT》所规定的“无意中情形”和“进口成员承受WTO义务结果”。何谓“无意中情形”?有的学者或法律也将其称为“不可预见情形”或“无意中情形”。《1994年GATT》与《保障措施协议》对此未作出清晰解释。“在1950年捷克斯洛伐克诉美国‘皮帽案’中，关税与贸易总协定工作组曾将‘不可预见情形’解释为，关税减让时不能合理预见的情形。”①我国专家表示：“一般觉得，‘ 无意中情形’是指相关缔约国在承受总协定相关义务之后所发生的且是不曾预见的情形，即承受义务之后的情势与承受义务之时的情势对比发生了意料之外的改变。 ”②自此可见，无意中情形就是一成员在承受WTO协定义务过程中所发生的、订立这些协定时所不能合理预见到的情形。它是情势变更原则的具体表现。
所谓“进口成员承受WTO义务结果”，是指成员履行WTO义务时，其中最首要是相关关税减让和缩减非关税壁垒义务，提升了进口产品的竞争力，进而致使进口产品数量急剧增长的结果。
3.进口急增后果。进口急增的后果是，致使进口国国内产业③产生严重损害或严重损害威胁。《1994年GATT》第19条对严重损害和严重损害威胁未给予界定，但协议对此却作出了清晰规定。协议第4条第1款规定，严重损害应理解为对某一成员国内产业产生的“巨大的全面损害(significant overall impairment)”；严重损害威胁是“显著迫近的(clearly imminet)”。而且确定严重损害威胁的存在应基于事实，不能仅以想象、推测或远期的机会性作为根据。
所以，所谓严重损害是指，对一成员某一国内产业总的状态上所产生的巨大损害。严重损害威胁，是指显而易见的、迫近的损害威胁的存在的事实，该威胁不是可想象、推测或远期的机会发生的事实。
在确定或判定能否对进口国国内产业产生严重损害或严重损害威胁时，主管机构应该评估或衡量影响该国内产业情况的、客观和可量化的所有有关原因。这些有关原因首要包含：①相关进口产品绝对增长或相对增长的比例和数量；②进口产品在国内市场上所占的市场份额；③国内产业的销售水平、总产能、生产率、设备利用率、盈亏以及就业改变等。
保障措施实行程序
1.调查。调查程序提出首先由法定资格的人提出申请。调查申请由全部产能或其产能占国内同类产品生产总量首要比重的国内产业提出，或由成员方政府提起。该申请以书面形式提出。申请书的内容应首要表明：进口产品急剧增长所产生的国内的严重损害或严重损害威胁。相关当局受理该申请、审查并决定立案后，展开调查。
调查的首要内容包含：审查证据，评估所有有关原因，并证实进口急剧增长与损害之间的因果关系。
调查的具体规则要求是：向所有利害关系方作出适当的公告，举办公开听证会，予以进口商、出口商及其余利害关系方供应适当机会以陈述证据和观点，并对其余利害关系方陈述作出答复。调查终结后，相关当局应发布调查数据，列明对一切有关事实和法律困难的调查结果，以及作出的合理结论。
2.通知与磋商。《1994年GATT》第19条第2款规定，实行保障措施的成员应“尽或许提早以书面形式通知成员全体，以便成员全体及与该项产品的出口由巨大利害关系的成员，有机会与其就拟采取的行动执行商量”。协议第12条作出了详细、系统的规定，这些规定体现了WTO的透明度原则。
第一，通知。实行保障措施成员应将相关严重损害或严重损害威胁的调查过程、调查结论和实行或延长实行保障措施决定立刻通知保障措施委员会(Committee on Safeguard)。通知的内容应尽或许详细和具体，包含：有关证据，涉及的产品，拟采取措施及其时间和逐渐放宽表等。而且，货物贸易理事会或保障措施委员会在必要时可以请求实行保障措施的成员供应补充材料。
第二，磋商。相关成员应将保障措施内容与方法或临时保障措施执行磋商，交换意见，并促成谅解。磋商结果应及时经保障措施委员会通知货物贸易理事会。
另外，协议要求，成员应将涉及保障措施的法律、规章和行政程序及时通知保障措施委员会。而且，任何成员若觉得某一成员未这样作为，可将相关情形通知该委员会。诚然，协议也同期要求，有关该通知的规定，并不是要求任何成员公开有损其法律实行或违背其公共利益或危害其特定企业合法商业利益的秘密资料。
3.保障措施实行。进口当局在调查、证实了进口急剧增长、原因及后果，并履行通知与磋商义务后，进口成员政府即可采取保障措施。
第一，保障措施实行方式。保障措施实行方式首要有：提升关税，实施关税配额以及数量制约等。但保障措施应在防止或救助严重损害或严重损害威胁的必要限度内。
由于非关税措施对国际贸易的扭曲作用较大，协议第5条对实行数量制约和配额措施做了制约规定，即实行数量制约，不得使进口数量差于以往三个有代表性年份的平均进口水平，除非进口方有正值理由显示有必要采取与此不同的进口水平。在实行配额制约时，进口方应与有利害关系的出口方就配额分配执行磋商。若磋商没有成功，则进口方应基于出口方前一有代表年份的进口份额执行分配，除非在保障措施委员会主持磋商中证明，不按该方法执行分配时有正值理由的。
第二，保障措施实行期限。协议要求，保障措施实行期限一般不应胜过4年。假使需要以保障措施防止损害或救助受损害产业，或有证据证明该产业正在执行调整，则可延长实行期限。但保障措施实行的全部期限(包含临时保障措施)不得胜过8年。
第三，临时保障措施。协议规定，在紧急情况下，假使迟延采取措施会产生很难弥补的损害，进口方可不经磋商而采取临时保障措施。该临时保障措施的实行的条件是：①进口当局只能初步裁定进口急剧增长已经或正在产生严重损害或严重损害威胁时，方可采取临时保障措施；②临时保障措施的实行期限不得胜过200日，且该期限计入保障措施总期限内；③临时保障措施应以关税形式为主。假使随后的调查不能确认进口急剧增长对国内产业已产生的严重损害或严重损害威胁，则征收的关税应快速退还；④成员在实行临时保障措施前应通知保障措施委员会，在采取该措施后应尽或许与各利害关系方执行磋商。
保障措施实行制约
1.实行的适度性。保障措施的实行务必在防止或补救损害所必需的程度和时期内。假使保障措施适用期限预计胜过1年，进口方在该期限内应依固定时间间隔逐渐放宽该措施；若实行期限胜过3年，进口方应执行中期审查，依据审查结果撤销或加速放宽该措施。在该延长期内保障措施不得比最初适用愈加严格，且应继续放宽。若对同一进口产品又一次适用保障措施，则：一般情形下，两次之间应有不短于首次实行期限，起码为2年的间隔；若适用期为少于或等于180日，且在该实行此前的5年内，未对同类产品实行两次以上保障措施，则该措施实行之日起1年后，可又一次实行，期限最多为180日。
2.实行的无歧视性。保障措施的实行应遵循无歧视原则，对所有同类进口产品应一视同仁。即，依据协议规定，不能只对某一成员的进口产品实行保障措施，而应对其余成员的同类产品大开绿灯。所以，“不问产品来源”事实上就是无歧视原则或最惠国待遇原则在保障措施方面措辞的具体化。
3.禁止“灰色区域措施”。所谓灰色区域措施，是指进出口成员之间在《1994年GATT》之外促成的双边或多边协定，以制约对某些产品的出口。该措施包含：提升产品价格，制约出口数量或价格允诺，规避《1994年GATT》非歧视规定(如，有秩序的销售安排、自动出口制约、出口节制、出口价格或进口调整机制、出口或进口监督、强制性卡特尔、任意性出口或进口许可证制度)等。受于这些措施不受《1994年GATT》法律的约束，其实行前后无需履行通知义务，因此缺乏透明度，有些措施甚至连政府能否干预亦不得而知，故将其通称为“灰色区域措施”。针对该措施，协议第11条第1款清晰表示：“各成员不应采取或谋求《1994年GATT》第19条中所规定的对特定产品进口任何紧急行动，除非次等行动符合依照本协议适用的该条之各类规定。”在此，协议对“灰色区域措施”作出了清晰的禁止适用的规定。